《住房和城乡建设部办公厅关于做好工程建设领域专业技术人员职业资格“挂证”等违法违规行为专项整治工作的补充通知》(建办市函〔2019〕92号)(下称《补充通知》)第一条，采取列举加原则的方式，规定对实际工作单位与注册单位一致，但社会保险缴纳单位不一致的六类人员原则上不认定“挂证”行为。由于种种原因，该条规定的有些内容在理解和适用上往往出现分歧，一些内容明确的款项却不好掌握其证明的标准及其证明的内容，所有这些都极不利于对“挂证”等违法违规行为的整治。因此，对该条规定做出正确的解读，无论是对于企业的自查自纠还是建设行政主管部门的认定与整治都具有十分重大的意义。本文针对该条规定的内容，结合国家现行的法律、政策以及相关法理，试图对该条规定的含义与举证进行释义，以求教于方家。
1.达到法定退休年龄正式退休和依法提前退休的。
(1)达到法定退休年龄正式退休和依法提前退休的含义。正式退休是指男年满60周岁、女干部年满55周岁、女工人年满50周岁。提前退休是指尚未达到法定退休年龄的干部、工人依据国家行政法规或政策的相关规定提前退休，包括特殊工种提前退休(男年满55周岁、女年满45周岁)、因病提前退休(男年满50周岁、女年满45周岁)、因工致残提前退休三类。
上述达到法定退休年龄正式退休的年龄和依法提前退休三种情形的依据主要有两个法律文件。一是国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》，二是《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。文中所称“干部”系通常所称的国家干部。以上这两个文件均属国家的行政法规，它们所规定的正式退休年龄和提前退休的三类情形均为法定的。
无论是达到法定退休年龄正式退休的还是依法提前退休的人员均可领取退休工资或养老金。质言之，领取退休工资或养老金的人员均为退休人员。
（2）证明材料。对于达到法定年龄正式退休和依法提前退休人员相关机关均要发给其退休证。换句话说，退休证是正式退休人员和依法提前退休的证明文件。因此，企业只需向建设行政主管部门提供正式退休人员和依法提前退休人员的退休证原件即可。从法律层面来讲，企业一旦向建设行政主管部门提交到达法定年龄的正式退休人员和依法提前退休人员的退休证即完成了举证责任。举证责任是指相关企业对自己提出的主张有收集或提供证据的义务。
2.因事业单位改制等原因保留事业单位身份，实际工作单位为所在事业单位下属企业，社会保险由该事业单位缴纳的。
(1)有可能“挂证”的事业单位改制的人员。从目前的情况来看，我国事业单位包括承担行政职能的、从事生产经营活动的与从事公益服务的三类。从实际情况来看，可能“挂证”的事业单位仅有从事生产经营活动的事业单位的人员。根据国家的现行政策，对于从事生产经营活动的事业单位将在2020年前全部转企改制，转制单位注销事业单位法人、核销事业编制，在职职工也要与改制单位由原有的事业单位聘用合同双方改签劳动合同。这类事业单位主要有包括工程建设、维修、养护，工程勘察设计，市政公用经营与作业，经营性水利工程管理，农场、园艺场、养殖场、苗圃和经营性林场等农业养殖(种植)机构，技术开发类科研，经济鉴证类社会中介，商业性地质勘查，招投标代理，一般性评审认证，咨询服务，评估鉴定，面向社会的培训机构，宾馆、招待所、经营性康复疗养，房屋修缮，物业、车辆服务，部门文印机构，投融资，担保，粮食收储，物资、图书、仪器设备供应，非时政类报刊，一般文艺院团、影剧院、影视音像制作销售、演出中介，新闻媒体的印刷广告发行传输等经营部分，电影制片厂及其他各类公司(厂)等。其中，工程建设、维修、养护，工程勘察设计，市政公用经营与作业这些单位的人员最有可能“挂证”。
(2)证明材料。企业应向建设行政主管部门提供相关注册人员因事业单位改制而保留事业单位身份的证明文件。对于因事业单位改制以外的原因而仍保留事业单位身份的，相关企业亦应提供相关注册人员因故保留事业单位身份的证明文件。
3.属于大专院校所属勘察设计、工程监理、工程造价单位聘请的本校在职教师或科研人员，社会保险由所在院校缴纳的。
(1)政策解读。本项内容包括三层含义，一是勘察设计、工程监理、工程造价单位必须是大专院校所属，二是相关注册人员必须是大专院校本校的在职教师或科研人员，三是注册人员的社会保险费必须由所在院校缴纳。三者缺一不可，必须同时具备。
(2)证明材料。企业只需向建设行政主管部门提供相关注册人员系所属大专院校的在职教师或科研人员即可。
4.属于军队自主择业人员的。
(1)本项规定的含义。本项规定较易理解和把握，但值得注意的是，本项规定隐含了一条重要的信息，这就是作为军队自主择业人员的建设工程类的注册人员，在实际工作单位与注册单位一致的情况下，其社会保险缴纳单位与注册单位可以不一致。目前，我国社会保险的缴纳人包括单位和个人两大类。据此可以认为军队自主择业人员社会保险费的缴纳途径也有两种，一种是单位，另一种是个人。然而，我国建设行政主管部门是不允许注册人员以个人名义缴纳社会保险费的。这是为什么呢？从本质上来讲，衡量某注册人员是否“挂证”的标准只有一条，这就是看其是否在注册单位从事实际工作。那么，如何查证呢？从我国当前的稽查能力来看，特别是从节约稽查成本的角度来考虑，考察某注册人员是否为“挂证”人员，只能是察看其社会保险费缴纳单位是否与注册单位同一，不同一就认定其为“挂证”。正是在这样的语境之下，国家相关主管部门才禁止注册人员以个人的名义缴纳社会保险费。那么，问题又来了，这就是，国家相关主管部门为什么强制要求相关单位为其员工购买社会保险呢？其原因有二：一是为了维护劳动者的合法权益，防止企业或相关单位侵犯劳动者的正当权利。二是出于堵塞漏洞之考虑。从理论上来看，将社会保险关系置于个人名义之下，其是否从事实际工作无非有两种可能，一种是其确实在注册单位从事实际工作，另一种是只在注册单位挂个名而实际工作又是另一码事，这就是俗称的“挂证”行为。如此说来，只有全面禁止注册人员以个人名义购买社会保险，方能彻底消除名不副实的乱象。质言之，包括军队自主择业人员在内的所有注册人员都应当在注册单位缴纳社会保险费。既然如此，国家建设主管部门又为何给军队自主择业人员网开一面呢？笔者以为，这唯一合理的解释只能是体现了国家对退役军人的关怀和特别照顾。任何关怀和照顾都是有条件的、有底线的。因此，对军队自主择业人员的注册人员总体上不认定为“挂证”行为，但已经查实的名不副实的军队自主择业人员则应当按“挂证”处理，这也许就是《补充通知》中所称的“对社会保险缴纳单位不一致的六类人员原则上不认定‘挂证’行为”之本意。
最后，应当指出的是，即使全面禁止注册人员以个人名义购买社会保险，也未必能杜绝“挂证”行为的发生。因为还有另外一种可能性或称漏洞存在，这就是注册人员的注册单位与社会保险关系虽然一致但却没有在本职岗位上从事实际工作，而这又是不便稽查或难以核实的。解决这一问题，只能有待国力的进一步增强特别是相关制度建设的完善与国家稽查能力的提高。
(2)证明材料。由中央军委统一印制的转业证、退伍证均载有转业或退伍去向，转业、退伍去向包括国家安置、自主择业两种方式，作为个体只能二者必居其一。因此，企业只需向建设行政主管部门提供相关注册人员的转业证或退伍证即可。
5.因企业改制、征地拆迁等买断社会保险的。
(1)买断社会保险的种类。在我国买断社会保险包括三种情形。一是国有企业为安置富余人员而“买断工龄”。“买断工龄”是我国改革开放初期，一些企业改制过程中安置富余人员的一种办法。依照我国现行法律，“买断工龄”并未造成劳动者工龄的丧失，劳动者以前的缴费年限继续有效；买断工龄后，职工可自行缴纳养老金，只要符合养老金政策规定，待遇不受影响。
二是劳动法语境下的解除劳动关系的别称。《中华人民共和国劳动合同法》颁布生效以后，买断工龄被赋予了新的含义：一是劳动合同到期终止，不再续签也需要支付经济补偿金，计算依据和工作年限直接相关；二是连续签订两次劳动合同或者工作年限满10年，需要签订不固定期限劳动合同，已经履行的固定期限劳动合同与签订无固定期限劳动合同有关。
三是个人账户储存额一次支付给本人。
以上三种买断社会保险的情形中，只有第一种情形属于《补充通知》第一条所列的第五种情形中的“因企业改制买断社会保险的”情形。
(2)征地拆迁。征地拆迁是一个组合概念，包括征地和拆迁。征地即土地征收，土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。被征用土地的富余人员安置途径之一就是将安置补助费金额发给需要安置的人员，由他们自己自谋职业。
据人社部门称，对于一次性买断社保人员人社部都有资料库，不是自己说了算。因此，企业只需提供相关注册人员的相关信息由建设行政主管部门核实即可。
6.有法律法规、国家政策依据的其他情形。
政策解读。本项规定是一个兜底条款。为什么出台这一规定？一是我国行业众多、情况复杂，制定政策者不可能尽悉；二是我国各地情况不一，地方法规只要不违反国家的法律和行政法规就是可行有效的。从法理上来看，所谓“法律、法规规定的其他情形”是指符合国家及本地区有关法规的其他情形。譬如，某央企规定，女性员工申报退休时所在岗位为管理、技术岗位的，其退休年龄为55周岁，年满50岁工龄20年及以上的可申请内部退养；申报退休时所在岗位为生产、操作或服务岗位的，其退休年龄为50周岁，年满45岁工龄15年及以上的可申请内部退养。某女士在该央企从事管理工作25年，依照单位的上述规定，在其年满50岁时与单位签订了提出内部退养协议，约定某女士离开工作岗位，单位给某女士按月发放一定的退养生活费、保留某女士的社会保险关系并支付社会保险费用。此后，某女士其注册于某监理企业，并以注册监理工程师的身份参与实际工作。笔者认为，本例中的某女士之情况当属“法律、法规规定的其他情形”，应不认定为“挂证”行为。
（作者单位：湖北天成建设工程项目管理有限公司）
