自住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号)以及国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号)确立大力发展工程总承包（以EPC为主）的基本路线之后，我国工程总承包事业进入高速发展期，各地方政府也出台了众多政策文件来规范和指导工程总承包的发展。2017年共有28个省份总计出台了41份有关工程总承包的地方政策文件；2018年共有28个省份总计出台了22份有关工程总承包的地方政策文件；2019年共有6个省份总计出台了13份有关工程总承包的地方政策文件。其中，由住房和城乡建设部、国家发展改革委员会联合制定的规范和指导我国工程总承包发展的纲领性文件《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》）已于2019年12月23日发布，并于2020年3月1日起正式生效，这标志着我国工程总承包规范化发展新时代的来临。

2020年作为《管理办法》出台后的第一年，各地方新增了不少工程总承包政策，以对《管理办法》的执行进行细化、创新，同样也备受关注。纵观2020年全年，各地方推动工程总承包的发展并没有因为国家层面管理办法的正式出台而停下创新的脚步，全国各地有15个省市在《管理办法》的框架下出台了适应本地区发展特点的工程总承包相关政策，新增省级工程总承包及相关政策文件共计18件。这些政策各有具体针对性的特点，均值得借鉴、学习。

有鉴于此，本文在2017、2018、2019年连续三年的基础上，针对2020年度全国31个省市自治区（不含港澳台）颁布和制订或正对外征求意见的工程总承包政策文件要点进行简要梳理，以供大家共同学习、讨论与交流。

2020年度各地工程总承包法律政策出台情况概述

2020年共有15个省级地方出台了工程总承包专项或相关文件。其中，四川、新疆两地出台了本地区的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法，四川还进一步在水利工程领域发布了推进水利建设项目工程总承包发展的试行指导意见；江苏、安徽、山东、浙江、辽宁以加快推进工程总承包发展的实施意见、措施、实施细则等形式出台了本地区的工程总承包政策文件，其中安徽、浙江[1]两地的实施意见在2020年尚处在征求意见的阶段；江苏还另外出台了规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价活动的试行规则；上海为应对新冠肺炎疫情影响，优化本市重大建设项目重点产业类项目工程审批管理工作，出台了涉及工程总承包的相关通知；福建在2020年初出台了标准工程总承包招标文件及工程总承包模拟清单计价与计量规则；广西也出台了工程总承包计价试行指导意见，该两地区的文件更多是从实际应用层面来规范本地区的工程总承包招标和计价活动；甘肃为贯彻落实《管理办法》，发布了推行工程总承包的通知以及工程总承包招标评标定标办法；河北从支持本地区建筑企业向工程总承包企业转型的角度出台了相关政策；黑龙江、吉林、陕西也分别出台了针对工程总承包企业资质改革、优化工程总承包市场环境等方面的地方政策。此外，2020年还有广东中山、浙江杭州、广东深圳三地出台了市一级的工程总承包政策，其中中山市针对工程总承包招标投标工作的指引以及杭州市关于工程总承包项目计价办法均处在征求意见阶段。

下文将按政策发布时间顺序简要阐述2020年各地方政策性文件的主要规定，供读者参考。

特别提示：由于对各地方规定的归纳总结均建立在我们的有限认识和实践基础之上，因此相关的侧重点和覆盖范围难免存在理解偏差。同时，由于2020年各地方工程总承包政策均在《管理办法》框架下制定，因此各政策内容中与管理办法相同或类似的规定在本要点梳理中均不再赘述，敬请读者们在阅读时给予关注与谅解。

2020年各地工程总承包法律政策要点概述

（一）福建

福建省为规范本地区房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标文件的编制，结合本省实际情况，在2020年初出台了《福建省房屋建筑和市政基础设施项目标准工程总承包招标文件（2020年版）》和《福建省房屋建筑和市政基础设施工程总承包模拟清单计价与计量规则（2020年版）》。

福建省在2016年至2019年间，每年均有出台涉及工程总承包的政策文件，而2020年出台的此两份文件更多是从实际应用层面来规范本地区的工程总承包招标和计价活动。以下是对该两份文件重点条款的梳理：

关于印发标准工程总承包招标文件(2020年版)和模拟清单计价与计量规则(2020年版)的通知（闽建筑〔2020〕2号）：

1.工程总承包实行模拟清单计价。模拟清单中列出项目实施过程中实际要发生和可能要发生的各类项目清单、设备清单和费用清单。

2.承包人应将合同约定的建筑安装工程费、设备及工器具购置费，作为施工图设计和（或）初步设计的最高限额。初步设计经发包人及相关部门审核批准后，承包人在进行施工图设计时，不得提高或降低建设标准。

3.单位（项）工程由分部分项工程模拟清单、单价措施项目模拟清单、总价措施项目清单、其他项目清单组成；建造做法类似工程可以参照但工程量难以确定的专业工程，在建筑安装工程费中列出暂定金额，采用模拟清单固定单价、工程量按实结算；方案设计阶段、初步设计阶段难以提出建设标准、技术参数的专业工程，不必编列模拟清单，直接在建筑安装工程费中列出暂定金额，采用按实结算。

4.最高投标限价不得直接以投资估算或设计概算的金额确定。

（二）甘肃

甘肃省在2020年为推动工程总承包在本地区的发展，分别从宏观政策以及配套招标评标具体措施两方面出台了相关政策。

甘肃省住房和城乡建设厅、甘肃省发展和改革委员会关于贯彻落实住建部、国家发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》推行工程总承包的通知（甘建建〔2020〕73号）：

1.在甘肃省行政区域内政府投资的房屋建筑和市政基础设施项目建设要带头推行工程总承包，装配式建筑原则上应采用工程总承包模式，有效发挥示范引导作用。

2.各级建设主管部门要积极探索与实践，进一步健全改进工程总承包监管机制，建立与完善招标投标、施工图设计文件审查、工程质量监督、施工许可、竣工验收备案、消防设计审查与验收、工程结算等方面对应工程总承包建设组织方式的配套制度，为工程总承包的顺利实施提供保障。

3.工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。

4.支持工程总承包项目的科技创新及新技术的推广应用，鼓励工程总承包项目全过程应用建筑信息模型（BIM）技术组织施工。

甘肃省住房和城乡建设厅关于印发《甘肃省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标评标定标办法》的通知（甘建建〔2020〕160号）：

1.建设单位缺少工程总承包项目管理经验或风险管控能力不强的，宜在初步设计完成后实施工程总承包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。装配式建筑必须采用工程总承包模式。

2.招标人应当根据国家和甘肃省有关计价规定提供与招标项目建设规模、建设标准、功能需求等相一致的总承包计价清单，作为投标人报价的共同基础。

3.签订合同或办理结算时，发现总承包计价清单与招标项目的建设规模、建设标准、功能需求等要求不一致的，应当对由此产生的价差进行调整。

（三）黑龙江

黑龙江省住房和城乡建设厅《关于在房屋建筑和市政基础设施领域推行工程总承包的通知》（黑建建〔2020〕1号）：

1.政府投资工程要发挥引导作用，建设内容明确、技术方案成熟的房屋建筑和市政基础设施项目，应带头推行工程总承包，包括：政府投资或国有投资占主导的建筑面积1万平方米及以上房屋建筑工程；政府投资或国有投资占主导的总投资额1000万及以上市政基础设施综合工程；总投资额400万及以上的老旧小区改造工程；装配式建筑工程。

2.鼓励引导设计、施工企业通过相互参股、兼并重组等方式，实现资质、人员优势互补，按照工程总承包设计、采购、施工管理体系需要，调整完善组织机构、专业设置、人员结构，培养专业技术管理人才，提升项目管理水平。

3.对工程总承包企业在资质晋级、评优评奖、信用评价等方面予以倾斜。

（四）河北

《关于支持建筑企业向工程总承包企业转型的通知》（冀建建市函〔2020〕28号）：

1.大力推进工程总承包模式，政府投资工程要加强建设管理，带头推行工程总承包模式。各级住房城乡建设部门要积极引导项目建设单位在选择建设项目组织实施方式时，优先采用工程总承包模式。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。鼓励非政府投资工程实行工程总承包。

2.对建筑企业工程总承包业绩开辟“绿色通道”，优先录入。

3.支持具有施工总承包一级及以上的施工企业申请相应类别工程设计甲级资质。工程设计甲级资质标准要求的企业业绩可以由涵盖工程设计业务的工程总承包业绩替代。

4.已取得工程设计综合资质、行业甲级资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。企业自行完成或者以联合体形式完成的相应规模工程总承包业绩可以作为其工程业绩申报。

（五）四川

四川省长久以来一直是工程总承包领域的积极参与者。在2019年密集颁布涉及工程总承包的重要政策文件的基础上，2020年为贯彻落实《管理办法》，四川省住建厅和发改委结合本地区实际制定了《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》；同时，四川省水利厅为创新和规范水利工程建设项目工程总承包行为，制定了《深化水利工程建设改革稳步推行水利建设项目工程总承包指导意见（试行）》。该两份文件内容详实，对推动四川省房建市政领域以及水利工程领域工程总承包的发展实践具有重要的指导意义。

四川省住房和城乡建设厅、四川省发展和改革委员会关于印发《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的通知（川建行规〔2020〕4号）：

1.采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成、以投资概算为经济控制指标、预留建设单位需要发生的前期相关管理必要费用后，进行工程总承包项目发包。

2.除技术复杂的大型房屋建筑项目，跨越铁路、公路及其桥梁、涵洞等的大型市政基础设施项目，以及对工程设计或施工有特殊要求的项目外，以联合体方式承揽的，联合体成员中工程设计、施工单位原则上不宜超过3家。

3.不得采用无限风险、所有风险及类似语句规定计价中的风险内容及范围。

4.招标人应当将创优质工程奖补偿奖励费或缩短定额工期补偿费列入招标文件，并在招标工程清单中增列相应项目。

5.采用联合体方式承包工程总承包项目的，在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方既不实施工程设计或者施工业务，也不对工程实施组织管理，且向联合体其他成员或者以分包形式收取管理费或者其他类似费用的，属于联合体一方将承包的工程转包给其他方。

6.工程总承包项目开工前，建设单位可以整体或者分阶段向项目所在地的市（州）、县（市、区）住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。可以分阶段（基坑、地下室、地上部分）、分单体提交经审查合格的施工图设计文件，作为申请领取施工许可证所需的要件。

四川省水利厅关于印发《深化水利工程建设改革 稳步推行水利建设项目工程总承包指导意见（试行）》的通知：

在我国工程总承包的发展过程中，水利建设领域的工程总承包实践是不可或缺的重要组成部分，但与房屋建筑和市政基础设施建设项目相比，水利建设项目因其复杂性和特殊性，在推行工程总承包模式政策方面不仅数量较少，也较为滞后。目前国家层面尚未出台专门针对水利建设工程总承包项目的规范性文件，四川省作为少数几个出台了专门政策文件的省份，其政策内容必然成为具有重要参考意义的政策观察样本。因此，工程总承包部针对四川水利项目工程总承包政策于2020年11月5日在本公众号上专门发文予以解读，以下政策要点梳理可结合该文分析供参考：

1.四川省行政区域内政府投资水利建设项目的工程总承包活动，适用本指导意见。其他水利建设项目可参照执行。

2.工程征占地、拆迁、移民安置以及工程监理、第三方质量检测、第三方咨询或其他项目法人负责实施的内容不列入工程总承包范围。

3.采用工程总承包的项目，应逐步推广建筑信息模型（BIM）等信息技术在工程勘察设计、施工和运营维护全过程的集成应用。

4.工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程勘察资质、设计资质和施工资质，或由具有相应资质的勘察设计单位和施工单位组成的联合体。

勘察设计单位和施工单位组成联合体的，应在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。鼓励勘察设计单位作为牵头单位。

5.采用联合体方式承包工程总承包项目的，在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方既不实施工程勘察设计或者施工等业务，也不对工程实施组织管理，且向联合体其他成员或者以分包形式收取管理费或者其他类似费用的，属于联合体一方将承包的工程转包给其他方。

（上海市建纬律师事务所工程总承包业务部）