城市更新近年颇受政策关注。日前，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，明确城市更新不沿用过度房地产化的开发建设方向，要坚持应留尽留，严格控制大规模拆除、新增建筑。

数据显示，2019年常住人口城镇化率已达60.6%，第三产业增加值占国内生产总值比重达到53.9%，意味着中国城市化率的空间变小，速度可能放慢，城市发展由增量扩张为主转入存量更新为主的新阶段。

多个城市因地制宜构建城市更新顶层政策体系

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

对于实施城市更新行动的原因，住建部有关负责人指出，一方面，城市建筑和设施逐步自然老化，一些原有建筑标准已经落后，需要改造调整增强安全性；另一方面，一些城市原来的功能布局、建筑设施、空间环境也不再适应居民更高的生活需求，需要通过城市更新提升人民群众的获得感幸福感安全感。

据不完全统计，已有北京、上海等近20个城市在城市层面的“十四五”规划纲要中提出要实施城市更新行动，积极推进老旧小区、棚户区、城中村等改造进程。

城市更新行动的高质量推进，离不开法治保障。随着城市更新的不断发展，近年来，越来越多的管理办法、实施细则等政策文件陆续发布，多个城市因地制宜构建城市更新顶层政策体系。例如，北京发布《关于实施城市更新行动的指导意见》、重庆发布《重庆市城市更新管理办法》。值得注意的是，《深圳经济特区城市更新条例》于今年3月1日起施行，广东深圳成为我国首个针对城市更新进行立法的城市。

老旧小区改造是重要组成部分

作为城市更新的重要组成部分，老旧小区改造行动已经在多个城市开始推进。此前，住房和城乡建设部已在广州等15个城市启动城镇老旧小区改造试点。住建部发布的数据显示，2020年，全国新开工改造城镇老旧小区4.03万个，惠及居民约736万户。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要以专栏形式提出，城市更新包括完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。但老旧小区的改造，推行起来并不容易，除了要解决设施老化、电梯安装难等问题，还要解决资金来源等问题。对此，深圳、广州等地在立法时作出了相应的制度设计。如《广州市城市更新条例(征求意见稿)》从四个方面加大了对城市更新微改造的支持力度：针对微改造项目挖潜空间难、审批许可难、资金筹集难等瓶颈问题，提出一系列解决措施；可以通过项目组合实施解决老旧小区改造的资金问题，并应当优先实施老旧小区改造项目，以提高居民生活品质和补齐民生短板；涉及用地以及建筑功能业态转换的，通过制定正、负面清单进行管理；鼓励微改造项目实施节能改造提升建筑绿色低碳水平，采用可再生能源技术开展绿色化改造。

立法先行是破解城市更新痛点的重要前提

目前，各地对城市更新的内涵和外延还没有形成统一认识，有的地方陷入“改旧更新，改造升级”的局限中，未能做到在治理“老旧破”的基础上，让城市更有品质，更有特色，更加生态和宜居。

城市更新与城市的发展一脉相承。不少城市的建成与拓展都会面临“城市更新”的选择，因为城市会老化与破旧，城市设计建设与预期之间也可能存在一定的差距，这些都使城市更新成为一种需求和必然。

现代意义上大规模的城市更新运动始于二十世纪60年代，我国的城市化进程主要集中在改革开放后。经过数十年的高速发展，我国不少城市也面临着集中化、规模化与有序化的城市更新问题。实现城市更新的任务可谓越来越艰巨，形势和压力也不断发生着变化，让城市更新有法可依、有规可循，让立法先行，是破解城市更新痛点、难点、堵点的重要前提和基础之一。

城市更新是一个复杂的系统工程，需要在资源的配备过程中，实现效率的最大化，公平的最优化。城市的新陈代谢离不开制度的护航，尤其需要立好规矩防止任性乱为。从城市的建设、管理和维护过程来看，一些地方和部门可能存在打造形象工程、政绩工程，或随意改变规划等问题。“有权任性”既给城市建设带来后患，也为城市更新带来了更为艰巨的任务。同时，在城市更新体系中，涉及具体内容，需要理顺政府与市场之间的关系，充分调动各方资源要素参与，尤其要预防和避免“大拆大建”铺摊子，兼顾多方效益，走整体综合更新之路。

推进城市治理体系和治理能力现代化，离不开法律的保驾护航。加快相关立法进程，结合本地实际有序有力有效推进，才能确保更高质量的城市更新，进而提高人们的生活质量和方方面面的居住体验。 （本报综合报道）