编者按：“精简审批环节、减少审查内容、提高审查效率”。近年来，随着行业营商环境改革优化呼声高涨，提升施工图审查效能势在必行。今年5月，住房和城乡建设部印发《“十四五”工程勘察设计行业发展规划》，将“深化施工图审查制度改革”列为重要任务之一，并且提出“强化施工图审查监管作用，加大施工图审查信息公开力度，推进施工图审查数字化、智能化，扩大人工智能审图试点范围，逐步推广BIM审图”等细化要求。然而具体应如何改革？本文试图引入公共服务和标准化相关理论经验，结合制度实际，对施工图审查制度性质、争议问题的来源与表现、宏观层面绩效改善路径等进行探索，同时对施工图审查行业融入我国标准化服务业进行前瞻探讨，希望对“十四五”期间制度进阶改革与管理优化有所启发。

近年来，国内多地的审图改革实践以及行业前沿的分析研究，大多集中在对多审合一、缩小审查范围、数字智能化审图、减时增效等问题的微观层面改善，相对缺乏对制度性质、争议问题、制度改革目标与背后的优化逻辑的宏观分析，对制度价值、供需矛盾始终未形成准确清晰的统一认知。这一现状导致制度改革价值取向和改革成效存在不确定性，使图审改革被动陷入争论是否取消的尴尬境地。

性质之争：制度认知分化的重要因素

性质弹性认知带来模式分化。2017年《国务院关于修改部分行政法规的决定》对《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》修改后，房屋建筑和市政基础设施领域的施工图审查本质上不再属于政府行政行为，但上述修改仍保留了对交通运输行业施工图审查的行政行为定性，施工图审查制度性质实质上仍指向“政府监管”。但此种指向仅是制度设计的外部理解，现有法律法规及规范性文件并未对其具体性质进行明确，由此产生一定的认知弹性空间。在对性质弹性认知的基础上，我国不同省市和地区勘察设计行业资源的不均衡，决定了我国施工图审查制度实现方式的多元化：在制度设立并实践发展的20多年来，在省级层面逐步产生分化并形成政府购买、事业公益、市场竞争等多种模式。上述三种制度模式的出现，是制度性质指向“行政管理、公共服务、市场行为”兼顾认知的直接体现。

机构定位不同带来服务差异。在制度执行层面，目前我国施工图审查机构同时存在事业单位、国有企业、民营企业、民办非企等多种组织形式，由于不同组织形式的审图机构对自身定位、逐利倾向、工作边界、受控形式、社会责任的认知和理解均有不同，当政府建设行政主管部门监管引导不足时，末端服务差异化将不断加剧、持续扩大。施工图审查机构在兼顾行政管理、公共服务与市场行为多重属性引导下，使其在不同的管理角度和业务领域使用不同的性质定位来履行职责，此种错位一定程度上成为各地对施工图审查事项产生不同定位认知、设定不同环节与要件材料、产生不同审查尺度、不同工作边界与责任理解等服务差异的重要因素。由此可以看出，施工图审查制度地区差异化的产生路径，即性质弹性-交叉认知-模式分化-机构差异-服务差异。基于此，探索明确其主导属性，在属性框架内利用相对成熟的管理理论和措施予以优化引导，愈加显得紧迫且必要。

公共服务：制度最本质的性质归属

施工图审查应明确为公共服务性质。在施工图审查业务实践过程中，“行政管理、公共服务、市场行为”总是根据制度所处历史阶段与业务环境灵活变换其主导性质而交替出现，但上述三种属性并非完全意义上的共生共荣，存在一定的互斥特征：纯粹意义上政府的宏观行业监督管理、秩序调节并不属于公共服务范畴；公共服务为提升效率需要引入适度可控的市场化竞争机制；市场化竞争程度过高，政府监督效率和公众利益的保障便可能受影响。上述三种属性的交叉兼顾，一定程度上有利于施工图审查对勘察设计行业的质量监督，但同时也成为施工图审查行业变换定位规避系统管理、形成垄断积存争议的重要弊端。出于维护工程建设领域公共安全与公众利益的政府意志需要，施工图审查制度应剥离“行政管理”的模糊指向，明确为公共服务性质，同时考虑地区勘察设计行业资源实际，引入适度可控的市场竞争机制，并由政府建设行政主管部门对公共服务质量、市场竞争程度严格监督管理，综合构建起制度宏观运行价值体系，更有利于施工图审查制度的健康发展，也更加适合当前高质量发展历史阶段对制度运行的核心要求。

审图服务应从“单一供给”向“多元供给”转变。近年来，随着国家营商环境优化与工程建设项目审批制度改革的深入，如何平衡好施工图审查的公平与效率，始终是摆在政府与行业面前的一个难题。政府主导的施工图审查单一供给模式不能有效平衡好效率与公平的两者关系，其有限的服务创新举措也大多存在重形式、轻实际意义的弊端，且单一供给制度模式，更容易产生公共服务与行政管理的模糊和错位，也更容易促进权力寻租、滋生腐败的制度环境形成。相比之下，多元供给模式则更有利于施工图审查资源供给效率的改善与需求方合理诉求的公平维护。施工图审查多元供给模式需要将政府主导的“追求公平”与市场竞争主导的“追求效率”相结合，政府发挥“掌舵”与“监管”作用，根据地区政治经济与勘察设计行业发展水平，设计统一的施工图审查服务多元供给形式。政府可以在充分挖掘勘察设计行业资源、引导具有行业引领实力的社会力量加入施工图审查公共服务供给的同时，利用制度设计将现有“事业单位、国有企业、民营企业、民办非企”等多种形式的供给主体进行权、责、利统一，并通过分清竞争范围、规范竞争方式、管控服务质量等形式设计适度可控的市场调节机制，形成多元供给的统一平台。

制度诟病：标准化工作的非标准化执行

施工图审查制度的设立与运行，在本质上可归属于推进工程建设勘察设计标准化的范畴，具体工作机制也可以理解为是对照法律法规及工程技术标准规范强制性条文对勘察设计成果进行的标准化鉴定。其工作内容、工作标准、责任要求都有明确的规定，具有显著的标准化、程序化工作特征。

制度运行存在省级地域差异。根据对住建部公布的2017年2季度至2019年3季度全国84万余项施工图审查项目数据进行统计分析，全国32个省市呈现出完全不同的制度运行结果表现：全国施工图审查初审合格率平均为43%，其中，北京市以11%位列最低，青海省以94%处于最高，其他省市初审合格率则基本均衡分布于此区间，差异较大；全国施工图审查项目违反强制性条文数平均为0.36条/项，其中，内蒙古以1.27条/项处于最高值，甘肃省以0.01条/项处于最低值，其他省份之间的数据差异也非常显著。上述情况反映出在施工图审查制度实施并不断演化的20多年间，全国各省份都立足本省勘察设计行业实际情况形成了极具地方特色、满足地方项目审批要求与质量安全监管需要的工作模式和服务程序。从这一现状也可以看出，施工图审查制度改革与优化举措在省级层面更多考虑方向性的借鉴意义，照搬式的复制推广可能存在不可预见的适配风险，应予谨慎。

制度运行存在非标准化执行。同一省份，不同地市或不同审图机构之间对制度性质的非统一认识、制度执行的差异化同样显著。集中表现在以下几个方面：一是技术审查内容和标准尺度的差异。此方面差异是审图制度在勘察设计行业中的争议焦点，在实际审图实践中，除了规定的工程建设强制性标准外，不同地区或审图机构出于多方面因素考虑，往往还提出大量的非强制性标准技术要求。对于同一规范条文，在不同地区和不同审图机构之间，甚至同一审图机构的不同审查人员之间，理解和审查要求也存在差异；二是政策性审查要求的差异。例如，审图前置要件材料的差异、审图与行政审批关联的差异、施工图政策合规性要求的判定尺度差异、对图纸表达与形式要求的差异等；三是服务模式的差异。例如，委托送审形式的差异、不同地区或不同审图机构数字化审图平台的差异、消防与人防等多审合一结果互认的差异、施工图审查时间周期与收费标准、争议处理的差异等。

上述审图制度标准化工作的非标准化执行差异，导致地区间审图制度壁垒不断加强，进而无序放大施工图审查工作边界和责任认知，为勘察设计企业在不同地区承揽业务增加了大量非必要的制度性交易成本。因此，推进施工图审查服务标准化，更有助于行业效能在宏观层面上的普遍提升。

服务标准化：提升制度绩效的重要途径

公共服务标准化是改进公共服务质量的一项重要的技术和方法，能够为公共服务质量改进提供新机制、新程序与新方式，其简化、统一、明责、最优的原理是解决公共服务供需矛盾、促进服务均等化的重要手段。

“简化、统一”促进制度实现有序无差别服务。对于施工图审查制度而言，简化原理的引用实践，重点在于精简事项受理要件和技术审查内容、精简非必要的图纸表达要求和服务程序，促进制度资源集中于对勘察设计文件强制性标准的技术把关，是提升制度效率的重要途径。统一的目的在于建立共同遵守的制度秩序，营造公平、阳光的制度执行环境，最大程度减少自由裁量权，减少制度“弹性”。在施工图审查制度方面，统一要件程序、统一技术审查内容、统一审查规则和审查尺度，可以促进施工图技术审查既不“有意放水”，也不“刻意为难”，是解决制度争议并促进施工图审查资源均衡化、消除地区差异壁垒、实现制度可量化管理的重要路径。近年来，行业内积极探索推进的BIM审查和人工智能审查，也是通过数字智能化来实现审图资源均衡统一的重要手段。

“明责、最优”构建制度变迁健康发展环境。由于施工图审查依据是工程建设法律、法规和工程建设强制性标准，对于法律法规和政策中宏观性、原则性和可自由裁量空间较大的审查内容，可以通过标准化明确具体的技术要求和判定尺度，一方面使法规、政策审查真正落地；另一方面可以解决施工图审查机构或审查人员出于自我保护的过度审查。最优化的发展环境，是按照特定的施工图审查制度价值目标，在一定的限制条件下，对制度运行系统的构成因素和程序关系进行选择、设计或调整，使之达到最理想的统一效果，可以促进行业制定或适配更广泛的施工图审查服务标准体系、促进审图机构服务质量改进、实现对制度运行程序和结果的监督管理、开展施工图审查标准化成熟度评价等一系列高质量发展举措，促进施工图审查制度健康可持续发展。

综上，施工图审查服务标准化建设，其目的在于构建制度供需多方统一对接交融平台，促进制度供给形式动态平衡好公平、效率两个维度成效考量：公平维度，即以坚持提供有序无差别的统一尺度技术审查为底线，体现保障公共安全与公众利益的制度价值；效率维度，即以实现审图服务效率最大化为追求目标，体现改善企业机构审图满意度与营商便捷性。