□本报记者 吴真平
2023年中央一号文件对扎实推进宜居宜业和美乡村建设做出重点部署。在此背景下，2月28日上午，在自然资源部空间规划局的指导下，自然资源部国土空间规划研究中心、中国国土勘测规划院、自然资源部乡村规划与治理工程技术创新中心、《城市规划学刊》《中国土地科学》在线上联合举办2023年UP论坛第一期“村庄规划引领建设宜居宜业和美乡村”。
本次论坛既是落实中央一号文件精神的举措，也是一次重磅的学术盛会。论坛邀请了四川、江苏、上海、浙江杭州、广西北流、江西赣县夏潭村6个地方，从省、市、县、乡村4个层面，共同探讨村庄规划编制管理实施等方面的经验，旨在总结“多规合一”实用性村庄规划编制和实施管理的方法路径。
本次论坛由自然资源部国土空间规划研究中心副主任门晓莹主持。自然资源部空间规划局副局长杨浚回顾了村庄规划已有工作，在进一步强化规划引领的基础上，结合新的形势对村庄规划提出了新的更高的要求。
农业农村部发展规划司二级巡视员罗东指出，我们要建设的宜居宜业和美乡村，既不同于西方发达国家，也有别于城镇，具有鲜明的中国特色、乡村特征，要以提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度为主攻方向，坚持物质文明和精神文明一起抓，打造基本功能完备又保留乡味乡韵的宜居乡村。
国家乡村振兴局开发指导司司长聂新鹏强调乡村振兴要坚持规划先行、多规合一、科学规划、依规建设。并对科学编制村庄规划提出三点要求：一是要科学研判村庄演变趋势，二是规划成果要接地气、顺民意、易实施，三是村庄规划要成为破除现代要素双向流动障碍的重要载体。
四川：以片区为单元编制乡村国土空间规划实践
四川省自然资源厅总规划师陈涛带来《以片区为单元编制乡村国土空间规划实践》的报告。
为落实习近平总书记关于经济区与行政区适度分离的重要指示精神，2021年，四川省委省政府做出了推进“两项改革”（乡镇行政区划调整和村级建制调整）的决策部署，大幅减少镇村数量，提高效率。全省乡镇从4610个减少为3101个，全省建制村从45447个减少至26369个，在此基础上共划分了809个乡镇级片区，6812个村级片区。
在划分片区过程中，重点考虑：坚持禀赋相似，尊重自然地理格局；注重规模适度，提升服务治理效能；尊重基层民意，充分体现群众诉求；突出中心带动，优化资源要素配置；聚焦做强产业，促进集中连片发展。
镇级片区规划注重底线管控，夯实空间利用基础；注重产业兴旺，推动现代农业发展；注重设施配置，引导要素精准投放；注重品质提升，改善乡村人居环境；注重中心引导，建强县域发展支点。
村级片区在底线管控、用地布局、产业布局、设施配套等方面对镇级片区进行细化落实，达到详细规划深度，重点对农村居民点建设进行详细规划设计。坚持“小组微生”理念对居民点平面进行布局，对农房风貌进行管控，以前庭后院的户型设计为主，满足房前屋后种瓜种豆生活生产需求。
做规划前，调研组赴现场查看资源，采用“四看五访三谈”，摸清乡村实情，确保规划符合片区实际、群众意愿。结合房地一体数据，建立“一户一地、信息精确”的调研数据库，真实反映村民意愿，摸清村集体闲置资源。在省级政策标准体系上，细化政策，深化标准。完善乡村规划师和督察员制度，精细化服务乡村规划编制，推进地校合作，强化技术支撑，推进院县合作。积极探索建立村民“看得懂”村委、“用得了”、政府“管得住”的规划新模式。
江苏：渐进式更新思维下的村庄空间优化与存量资源盘活
江苏省正在构建“镇村布局规划+村庄规划”的乡村规划体系。系统谋划、标准先行，江苏省把乡村规划放在城镇化和乡村振兴的背景下进行编制。2019年出台《江苏省镇村布局规划编制指南》，明确村庄类型，确保村庄发展方向“不跑偏”；2020年出台《江苏省村庄规划编制指南》明确村庄用地布局和建设安排，确保村庄规划建设“不走样”。
因地制宜、统筹推进，以规划为平台，集成释放政策红利，统筹推进乡村建设。因地制宜分层分类编制村庄规划，着力优化乡村空间布局。加强涉农工作联动，系统提升村庄规划政策属性。
以溧阳市庆丰村的村庄规划为例，改造前该村人居环境质量一般，存在“城乡两栖人口、空心村”现象，耕地分布零散，保护任务较重。为加强美丽乡村建设，结合支持宅基地改革试点和全域综合整治，庆丰村和永丰村联合开展村庄规划编制工作。在《溧阳市镇村布局规划（2019版）》中，从村域内44个自然村选取11个规划发展村庄，其他村庄将逐步搬迁合并或复垦。开展乡村详细调查，掌握村民实际需求，确定空间管控优先序，守住耕地和生态安全底线。明确村域用地布局，实现“减量化”发展。运用渐进式更新思维盘活乡村存量资源，包括开展存量建设用地调查，建好存量台账，转变向增量要空间的思维，挖潜规划发展村庄内空闲地潜力，形成以“整治、翻建、插建为主，增量为辅”的建设空间利用模式。紧密结合农村宅基地改革，划定“使用权入股型村庄”空间范围，提出范围内可以宅基地使用权入股的形式，将存量宅基地用于公共服务或经营性产业功能，并探索作为集体经营性建设用地入市交易。
庆丰村同步开展村域规划和村庄规划设计，运用规划设计手段加强乡村风貌塑造，探索乡村建设区域的“图则管控”，通过详细设计支撑实现土地精准供给，加强设计展示引导农民合理建房，促进乡村空间布局更紧凑集约，探索出宜居宜业和美乡村实现路径。
上海：郊野单元规划从1.0至4.0迭代
上海市规划和自然资源局乡村规划处一级调研员顾守柏带来《面向实施的郊野单元村庄规划管理实践》的报告。
从2008年开始，在“规土合一”的背景下，上海着手编制郊野单元规划，开启了上海郊野单元规划1.0时代——探索与创新期。
2014年上海启动新一轮总规编制，首次使用单元图则管理，落实管控要求；细化镇村建设用地管制分区。2014年至2022年，上海共减量化100平方公里（含拆平面积），目前9个郊野公园均已成为上海市民的新去处和后花园。这一时期称之为2.0时代——过渡期。
如今“上海2035”总规以及区总规获批，与镇总规同步编制。上海郊野单元规划也步入3.0时代——完善期。这一时期将探索符合上海大都市乡村地区特点的乡村规划体系，构建乡村国土空间规划平台，初步确立村庄规划法定内容，形成“1镇域+N村域”的编制路径，完善乡村地区规划土地管理制度。目前上海市84个郊野单元村庄规划（镇域）已全面完成，基本确定全市乡村地区的规划布局。
到4.0时代，郊野单元村庄规划是在建立全域全要素国土空间管控体系完善国土空间用途管制制度，村级乡村治理和高质量发展的背景下进行。确立村庄规划作为开发边界外的详细规划定位，完善内容和技术标准体系，应对乡村高品质发展需求，促进乡村空间精细化治理，结合全域土地综合整治实施行动推动土地资源高质量利用。
加强上位规划和各类专项规划的指标和底线传导，形成乡村底线型控制要求，指导乡村地区集中居住工作，明确永久基本农田管控底限，构建乡村建设空间框架。促进耕地和永农集中连片提质保量，优布局，以政策制度创新探索乡村用地新模式，鼓励一二三产融合发展，根据项目细化村庄布局，从而细化点状供地边界。
村庄设计从村域、村落、建筑三个层次，结合村庄规划同步或单独开展村庄设计，加强历史文化保护和风貌管控，并提炼管控要素纳入文本和图则。汲取江南传统民居特色提升村庄设计品质。统筹空间资源落实部门多元治理要求，从“三室两点”到“乡村社区生活圈”，展现未来乡村八大场景。
浙江杭州：面向共同富裕的乡村规划实践
浙江被赋予高质量发展建设共同富裕示范区，在浙江省厅领导下，杭州持续深化“千村示范、万村整治”工程，高水平推进共同富裕幸福杭州建设。以青山村发展实践为例，探讨共同富裕背景下的乡村发展思考。
跨域整合周边乡村，实施区域重大项目建设，推进一体化布局，明确了通过集聚走向均衡实现精明增长与精明收缩相协调的发展路径，从单个村庄的单打独斗走向乡村群抱团统筹协同发展。
以五大工作统筹助推乡村地区共同富裕，战略引领统筹，设施布局统筹，产业协同统筹，要素配置统筹，平台支撑统筹，以东带西，以城带乡，以强带弱，共同发展。
以共富引领带加强乡村地区要素联动与发展。“一环十六带”的乡村共富引领带，优先保障一二三产业融合发展空间，重点发展面向长三角的现代农业、休闲旅游、运动康养、创新创业、文化创意等功能，将其孵化为实现共同富裕的核心空间。以“乡村单元”保障全域发展权益的更高水平均等与共享，以乡村单元构建全域全程全要素覆盖的规划框架体系，以乡村单元应对人口收缩，统筹设施高水平均好。
飞地入园，促进产业要素向共富轴带集聚。创新农业“标准地”助力农业现代化，“集镇村庄”+“平台村庄”双模式，实现土地高效利用，以共富为纽带实现跨区域产业联动。以土地综合整治为抓手，推动乡村共富要素整合，以粮食安全为前提，创新“种楼”“种田”利益分享路径，让保护耕地的地方不吃亏。以“制度+平台”助力乡村共治共富。“规划师+村民+志愿者+社会力量”实现乡村多元共治，依托“3+X”空间智治数字化平台，实现乡村精细治理。
广西北流：与土地政策有机结合的村庄规划实践
目前广西完成3000多个村庄规划编制。以北流为例，该市的乡村规划坚持多规合一，以低成本和实用性为导向，有效破解规划编制难的问题，其中图文结合居民点规划图（一张蓝图）是北流市最主要的村庄规划成果。
坚持把规划还给乡村、把设计还给农民，有效解决规划难落地的问题，即乡村是为村民而不是为游客，农民不仅是受益者更是村庄规划的主体，加强本土乡村人才的培育，培养更多的“土专家”“田秀才”“金种子”。
发展壮大村集体经济，反哺惠民暖人心，解决村庄建设发展动能不足的问题，其中包括土整归村，乡建归村，盘活利用闲置和低效土地。
村庄规划秉持“宜居则居、宜商则商、宜工则工、宜游则游”的理念，主导农地入市解决村民住宅用地、商业用地、产业用地、产业发展用地、公共服务设施用地的问题。
村庄规划与宅基地制度改革的有机衔接，以地券制度改革为抓手，实现农村闲置宅基地盘活和高效利用。坚持村庄规划与乡村振兴战略相结合，着力打造“河丰百里”乡村振兴示范带。
江西夏潭村：引导农村居民参与村庄规划
自然资源部驻江西省夏潭村第一书记吴楠带来《引导农村居民参与村庄规划的实践》的报告。他以自己驻村的经历，展示落实乡村规划实践经验。
2023年1月，国家乡村振兴局、自然资源部等七部委联合印发《农民参与乡村建设指南（试行）》，引导农民参与村庄规划。夏潭村和江西省规划院在编制村庄规划过程中，立足村庄实际，尊重村民意愿，通过扎实驻村听需求、真心实意汇意见、换位思考想办法、制作视频广普及，创造性具体化村民的参与权、监督权。
规划的参与路径，首先是让村民清楚村庄规划，其次村庄决策受村民监督，村庄建设让村民参与，村庄发展最终让村民受益。
过程中，还要理清三个问题：乡村建设的盲目性问题、乡村投资的重复性问题、乡村发展的断续性问题。
清华大学建筑学院教授张悦、同济大学建筑与城市规划学院教授栾峰、中国人民大学公共管理学院教授张磊就上述六个案例进行点评，嘉宾认为这些乡村规划实践各具代表性，内容丰富，为我国其他地区的乡村规划编制带来启发。
