□李兴龙

题记：构建生态宜居城市，走内涵集约式高质量发展之路，为城市更新注入新活力，是贯彻落实“人民城市人民建、人民城市为人民”理念的根本需要。党的二十大报告指出，要提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。这一重要要求，顺应了城市发展新趋势、改革发展新要求、人民群众新期待，为在新征程上做好城市工作、推进以人为核心的新型城镇化指明了方向。

走出一条内涵集约式高质量发展新路

城市更新走内涵集约式高质量发展之路，要求我们坚持新发展理念，通过系统性的顶层设计实现最大化的社会效益。集约化发展最主要的特点是要素组合的集结、协调和优化，传统粗放式的组合是“外延扩张”，而集约化组合则是以提高效率和效益为要求、达到高质量水平的“内涵增长”。

城市更新除了硬件设施完善外，还包括软件服务和文化建设，比如健康、智能、能源、空间、材料等前沿产业集群，以及未来布局脑机接口、基因和细胞治疗、智能计算、6G技术、新型储能、高性能复合材料等前沿领域。

在理论维度上，城市更新是指一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的建设活动。早在1958年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，就对城市更新作出了相关说明。当前我国实施城市更新行动，是城市在生长过程中必然要进行的新陈代谢的过程，其表现形态就是城市物质结构、空间结构的一次次变迁。城市更新是永续不断的过程，伴随城市产生、发展的始终。

在政策维度上，“实施城市更新行动”是党的十九届五中全会首次提出的，它既是贯彻落实新发展理念的重要载体，也是构建新发展格局的重要支点。实施城市更新行动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展等方面都具有重要而深远的意义。因此，实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。改革开放以来，我国城镇化进程波澜壮阔，创造了世界城市发展史上的伟大奇迹。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。我们不仅要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市发展本身的问题，走出一条内涵集约式高质量发展的新路。

——从实施城市更新行动的目标任务上看，其内涵包括完善城市空间结构，实施城市生态修复和功能完善工程，强化历史文化保护，塑造城市风貌，加强居住社区建设，推进新型城市基础设施建设，增强城市防洪排涝能力，以及推进以县城为重要载体的城镇化建设。

——从实施城市更新行动的治理水平上看，就是要大幅提升城市科学化、精细化、智能化治理水平，切实提高特大城市风险防控能力。一是创新城市治理方式。运用新一代信息技术建设城市综合运行管理服务平台，加强对城市管理工作的统筹协调、指挥监督、综合评价，推行城市治理“一网统管”。二是深化城市管理体制改革。建立健全党委和政府统筹协调、各部门协同合作、指挥顺畅、运行高效的城市管理体系，坚持依法治理，注重运用法治思维和法治方式解决城市治理突出问题。三是加强特大城市治理中的风险防控。全面梳理城市治理风险清单，建立和完善城市安全运行管理机制，健全信息互通、资源共享、协调联动的风险防控工作体系。实施城市建设安全专项整治三年行动，加强城市应急和防灾减灾体系建设，综合治理城市公共卫生和环境，提升城市安全韧性，保障人民生命财产安全。

——从实施城市更新行动的住房制度上看，中央近日提出“推动建立房地产业发展新模式”，再次强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”。着力解决住房结构性供给不足的矛盾，完善住房市场体系和住房保障体系，基本建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推动实现全体人民住有所居。

同时，要稳妥实施房地产长效机制方案。因城施策，落实城市主体责任；完善土地出让收入分配机制，以及提升住房品质。完善住房建设标准规范，加强质量安全监管，提高住房设计和建造水平，建设功能完善、绿色宜居、健康安全的高品质住房，不断改善人民群众住房条件和居住环境。

着力提升超大特大城市的现代化水平

宜居环境建设与内涵集约式高质量发展的关系，对超大特大城市实施城市更新行动来讲，其核心问题是如何加快转变发展方式、率先探索中国式城市现代化。

根据第七次全国人口普查数据，7个超大城市、14个特大城市的人口占全国的20.7%，国内生产总值占全国三成以上，走在我国现代化建设的前列。因此，超大特大城市必须加快转变发展方式、率先探索中国式城市现代化，在推进中国式现代化、全面建设社会主义现代化国家中发挥标杆引领作用。以上海超大城市构建现代化水平为例：

——着力提升超大特大城市现代化水平指向。上海市委副书记、市长、市政府党组书记龚正撰文指出，城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，尤其是超大特大城市在经济社会发展中发挥着动力源和增长极的作用，推动超大特大城市加快转变发展方式，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。文中指出，深入落实加快转变超大特大城市发展方式包括三大任务：一是聚焦推动高质量发展，着力提高超大特大城市能级和核心竞争力；二是聚焦创造高品质生活，着力推进新型超大特大城市建设；三是聚焦实现高效能治理，着力提升超大特大城市现代化水平。提高超大特大城市能级和核心竞争力。

——提出“15分钟社区生活圈”基本概念。2014年在上海召开的首届世界城市日论坛上，上海率先提出了“15分钟社区生活圈”基本概念。2016年起，上海持续开展了以社区花园、缤纷社区为载体的社区微更新，以及“共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络”四大行动计划。2019年起，为进一步加大行动的覆盖面和力度，在全市选取了15个街镇，开启了全面提升城市品质的共建共治共享行动，整体推动了一批民生项目落地，形成了以长宁区新华路街道、普陀区曹杨新村街道、浦东新区惠南镇海沈村等为代表的一批城乡社区生活圈。

——营造低碳健康生活方式和集约的共享空间。构建“15分钟社区生活圈”，以市民的获得感为最高衡量标准，结合社区特征和资源禀赋条件，因地制宜、差异引导，营造低碳健康的生活方式、便利共享的空间品质和开放集约的空间格局。

坚持五个基本导向，紧紧围绕人民群众最关心的“衣食住行”“老小旧远”问题，快速行动，回应广大群众对高质量发展和高品质生活的热切期盼。

——提升城市品质实施“十大专项行动”。一是“空间覆盖行动”，提供更便利更丰富的公共服务，营造更安全更宜人的社区环境；二是“功能引领行动”，构建“1+N”的空间模式，完善社区生活圈的功能配置；三是“特色塑造行动”，服务设施功能和形式要符合需求特征，彰显文化魅力；四是“项目统筹行动”，在“一张蓝图”基础上，经系统集成，制定年度实施项目清单，形成“一盘棋”的统筹要求；五是“专业保障行动”，组建专业队伍，全方位保障行动质量；六是“方案创新行动”，坚持高品质空间营造，进一步提升城市烟火气和精细化治理能力；七是“联动协同行动”，围绕“一张蓝图”，上海市规划资源局将与该市各相关部门正在推进的各项工作做好协同，形成合力联动推进；八是“城市治理行动”，坚持全过程人民民主，畅通相关渠道、充分听取民意；九是“保障机制行动”，建构形成一套市、区“上下联动、左右贯通”的工作机制；十是“平台构建行动”，积极践行全过程人民民主，推动政府与社会的有效供需链接。

绿色低碳和人文成为城市更新主基调

在各地构建生态宜居城市的“施工图”中，绿色低碳的重要地位更为突出。近年来，北京、上海、广东、深圳、重庆、浙江、江苏等省市纷纷制定“行动方案”，出台“施工图”。加快低碳转型，把绿色作为城市更新的底色理念普遍体现；绿色低碳宜居成为城市更新的主基调。

——《北京市城市更新条例》强调以绿色、智慧、健康、安全、韧性等新理念引领城市更新。该《条例》于今年3月1日起施行，其中强调“以绿色、智慧、健康、安全、韧性等新理念引领的城市更新将贯穿整个北京城市更新的全过程”。近日，该市政协十四届一次会议举行记者会，四位市政协委员围绕“贯彻落实中共二十大精神，为深入推进首都城市更新、打造宜居环境献计出力”主题，就该《条例》的施行建言献策——“城市更新，要大力提升绿色低碳技术的应用”，强调要在执行该《条例》中，必须采用节能型、环保型设备设施，有条件的项目增加太阳能光伏、光热等技术应用。强调在城市更新领域，要大力提倡绿色改造，提升建筑能效水平，以及发挥绿色建筑的集约效应，打造绿色生态环境。

——《深圳市城市更新办法实施细则》提出优先使用建筑废弃物绿色再生产品。该《实施细则》第七条提出，城市更新项目在实施过程中应当按照集约用地、绿色节能、低碳环保的原则，推广使用经国家、省、市相关部门认定的新技术、新工艺、新材料和新设备，在满足使用功能的前提下，优先使用建筑废弃物绿色再生产品。

——《江苏省城市更新行动指引（2023版）》提出重构老城活力载体的人文理念。江苏省住建厅发布的《行动指引》，提出的愿景——在老城内重构活力载体；实施城市更新行动指引，更加关注生活品质的提高和人居环境的改善，重点由增量建设转向存量更新提质，着力解决城市短板弱项、群众急难愁盼。

《行动指引》还涵盖国内外优秀案例，凸显人文要素，在苏州，姑苏区以城市活动为触媒，在老城内重构活力载体，连续四届举办“苏州国际设计周”，通过将设计创意介入姑苏古城和平江历史街区，将展览和装置融入古街巷和老宅中，借助开放式会展搭台，为桃花坞等街区赋能。

——浙江省《关于开展城市更新省级试点工作的通知》提出创建美丽宜居示范村。《通知》提出，在杭州市等34个市、县，上城区老城区传统风貌保护更新等52个片区，拱墅区拱宸桥运河沿岸活力重塑等72个项目开展试点工作，内容包括建立健全城市体检评估制度、完善城市更新规划设计管理制度等。另悉，浙江2022年开工改造城镇老旧小区616个，创建中国人居环境范例奖11个、国家（生态）园林城市4个，新增国家级传统村落65个；建成各类绿道2050公里；全省垃圾分类基本实现全覆盖，新增省级高标准垃圾分类示范小区1227个。开展六批783个未来社区创建，完成两批共108个未来社区验收；推进212个城乡风貌样板区试点建设，公布三批111个城乡风貌样板区；创建美丽城镇省级样板143个、美丽宜居示范村170个。

——作为国家首批低碳试点省的广东，积极构建打造多层次低碳和近零碳排放试点示范体系。早在2017年广东省就出台了《广东省近零碳排放区示范工程实施方案》，这是国内首个出台系统化实施方案和建设指南的省份；按《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》推动建筑领域开展近零能耗建筑试点示范。

——《2022重庆城市更新发展报告》提出“山水交融”和“工业老城多元文化”为城市的底色。《报告》认为，要借鉴国际典型城市与国内大型城市城市更新发展经验，结合重庆城市更新原则，以及推动城市结构优化、功能完善和品质提升的核心诉求，重庆城市更新有很大的空间和潜力可挖，未来更新行动呈现“五个趋势”：一是实施以保留保护为主，实施“留改拆增”并举的有机更新；二是推动以政府为引导，多方参与的市场性更新；三是推进以资产为根，精细化运营的可持续性更新；四是形成以产业为本，提升业态能级的功能性更新；五是注重以文化赋能，传承城市文脉的活化更新。重庆将更加注重在城市更新的过程中传承城市文脉，坚持整体保护和活化利用相结合，推进历史文化风貌街区保护修缮工作，为城市留住根脉、留存记忆。

结语：整体上说，城市更新是对旧城镇的改造更新，同时，涵盖着在创新中保护，在保护中拓展的意义，涉及到在提升各类功能中塑造好城市特色风貌。因此，实施城市更新行动，还需一份对历史文化关照的情怀。住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，从此层面看，“防止大拆大建”同样是构建生态宜居城市、实现内涵集约式高质量发展、为城市更新注入新活力的一项艰巨任务。