2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”2015年，中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从制度层面对多元化纠纷解决机制改革进行顶层设计。2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上作出重要指示，明确提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。

在这样的背景下，2021年9月18日下午三时，在江苏苏州相城正在快速崛起的“长三角”科技创新产业园区内的中亿丰“未来建筑研发中心”项目筹建指挥部，中亿丰控股集团党委书记、董事长宫长义主持举行争议评审专家签约暨工作讨论专题研讨会，标志着《建设项目工程总承包合同（示范文本）》提出的工程总承包合同争议评审专家裁决模式，在工程总承包领域首次实现了实务落地，标志着该评审专家裁决模式在操作实践中自提出、论证、确定后步入了一个崭新的实施阶段。

一、工程总承包争议评审常设机制推进中亿丰“未来建筑研发中心”项目取得成功

时间拉回到2021年，江苏苏州相城区正在快速崛起的“长三角”科技创新产业园内，中亿丰“未来建筑研发中心”项目正以设计、采购、施工、运营一体化工程总承包模式兴建。项目地点位于苏州市相城区澄阳路东，蠡塘河路北侧，总用地面积2.2万平方，建筑面积11.2万平方米，占地面积35亩，投资11亿人民币，包括4栋单体，分别为：总部办公楼、研发楼、联合办公楼、地下车库。项目属于框架/框筒结构；地下车库为地下2层，总部办公楼为地上23层，研发楼为地上14层，联合办公楼（企业大学）为地上6层。项目总承包人中亿丰建设集团股份有限公司系近年来我国工程总承包领域迅速崛起的具有“双特三甲”资质的工程总承包企业。该项目于2020年10月开工，2023年3月交付使用，已获得江苏省标准化工地、BIM示范工地、全国观摩示范工地等，为争创鲁班奖项目。

在项目建设过程中、尚未出现争议时，经过上海市建纬律师事务所朱树英律师的宣传、演讲、论证，项目承发包双方决定采用住建部和国家市场监管总局颁布的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》第20.3条关于争议解决机制的约定，组成项目争议评审专家组，并签订工程总承包合同的《关于争议解决的补充协议》。该协议约定，在本项目合同履行发生纠纷时，适用发、承包双方将争议提交专家评审组，并由专家按管理办法对争议出具评审裁处决定意见、双方均根据专家决定执行的争议解决方式。争议评审组由三名具有建设领域争议解决经验丰富的专家组成，发包人选择工程管理专家、东南大学李启明教授为评审员，总承包人选择江苏省工程造价资深专家王如三为评审员，由承发包双方选定的两位专家共同选定上海市建纬律师事务所朱树英律师为首席评审员，并获承发包双方确认。该项目争议评审组由朱树英与李启明、王如三两位专家共同组成，由朱树英担任评审专家组组长。本项目由发包人自选工程技术专家、总承包人自选工程造价专家为评审员，两位当事人自选的评审员专家共同选择法律人士为首席评审专家的“工程专家+造价专家+工程法律专家”的资源整合模式，可作为一般模式在实践中推广完善。

2021年9月18日，项目发包人、总承包人分别与专家评审员李启明、王如三签订《评审专家聘请协议》，承发包双方与首席专家评审员朱树英签订《首席评审专家聘请协议》。经评审专家与发、承包双方前期共同讨论、制定，为本项目争议评审专家裁决机制提供操作程序指引的《苏州新建研发大楼项目设计-采购-施工-运营一体化（EPC+O）工程总承包合同争议评审管理办法》，数易其稿后亦在评审专家聘请当天定稿实施。管理办法确定了项目争议发生后，“不诉讼、不仲裁、不鉴定”的原则，双方一致同意将采取专家评审裁决的方式，管理办法还规定了评审组的组成和资格要求、评审组的工作流程序、评审意见的效力等具体要求。就具体项目的争议评审模式和专家裁决的效力制定一个专门的管理办法，这也是落实“不诉讼、不仲裁、不鉴定”实际成效的一项首创。

在本次工程总承包项目中，争议评审专家组每季度一次现场的过程把控和保驾护航，为避免争议取得了突出成效，而伴随着项目履行过程的争议评审机制，推动总投资11亿的项目提前半年“零纠纷”落地完工。如：项目建设过程中，出现进度计划与合同进度偏差42天。对于该等进度偏差应由发包人给予工期签证，抑或处以工期罚款的问题，争议评审专家组经分析认为，该进度偏差是受疫情影响，导致项目进度延缓；同时，联合办公楼及总部办公楼由于发包人功能布局调整，导致进度有所偏差。最终发包人接受了争议评审专家组的分析建议，予以总承包人工期签证。又如：发包人和承包人关于工程款自己的利息计算方面产生了争议，双方共同提交给专家组进行评审。争议评审专家组经分析认为，发包人因为资金统筹安排的原因，总承包人发生融资成本属实。经专家组的协调，发包人最终同意按照约定利率计取利息。

2023年7月18日，苏州新建未来建筑研发中心设计-采购-施工-运营一体化工程项目争议评审结题研讨会在苏州举办，通过中亿丰“未来建筑研发中心”项目实践检验，验证了评审专家争议裁决模式专业性强、效率高、公信力强等优势，为国内建设工程总承包合同争议评审专家解决模式提供很好的示范，在一定程度上促进了造价法律、争端评审法律的制度化和成文化。

二、具有我国特色的工程总承包合同履行过程中建立争议评审常设机制

设计与施工合一的工程总承包模式具有精简招标程序、减少管理层级、统一权利责任、提升推进效率等优点，是国际通行的工程实施方式，也是我国建筑业“十四五”期间转型升级的标志，而建筑市场传统模式则是设计与施工相分离。2020年3月1日，住建部、国家发展改革委施行的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，规范了主管部门对工程总承包市场行为的调控；2021年1月1日施行的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》，则完善了市场主体之间的权利义务及其责任范围。之前，2014年7月住建部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》、2017年2月国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》先后提出大力推行工程总承包，工程总承包模式随之在我国建筑市场得以推广和应用。由于当时上述法规制度尚未施行，已实施的工程总承包项目出现各类争议纠纷并呈现上升趋势，有关工程总承包的发承包主体、总承包人的资质、联合体、设计以及设备的标准和规范、工程质量、竣工后验收、合同解除、已完工程计价及结算等争议频发，其中涉及“司法鉴定”的案件数量居高不下。但是，目前的法律、司法解释等所针对的均是传统的建设工程施工合同相关纠纷，对于工程总承包合同争议而言，最高人民法院层面尚未出台专门的司法解释，这就导致现行案件审判实践在处理工程总承包案件时，常常没有对应的依据，在司法鉴定工作中出现了一系列难点、堵点。因此，有针对性地采取有效措施，切实解决工程总承包合同纠纷案件专门性问题的司法认定，成为所有工程法律人发挥法律智慧和聪明才智的时代要求和专业责任。

为响应工程总承包项目的争议解决需求，2021年1月1日施行的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》结合了国内工程总承包项目实践中的现实需求，同时也借鉴了国际上通行的FIDIC系列合同中有益的成熟经验，引入了争议评审机制，与国际通行的争议解决方式接轨。

争议评审机制，是指在合同签订时或者工程开始后，由合同双方选择中立的争议评审专家委员，就当事人之间发生的争议及时提出解决建议或作出决定的争议解决方式。借鉴于国际通行的争端解决替代方式（Alternative Disputes Resolution，英文简称ADR），ADR是指在合同双方无法就争议通过协商取得一致时，双方协商邀请中立的第三方介入，为合同双方提供专业、及时的争议解决建议。ADR机制在国际工程合同的争议解决方式中有着非常重要的地位，国际间受到广泛的应用。一方面，ADR更偏向于友好的氛围，合同双方也可更好地控制解决结果，而非由仲裁或诉讼给予一个不确定的强制性结果，更有利于维护各方的合作关系；另一方面，ADR的第三方选择给当事人以自由，双方当事人可以自行选择认为有能力解决争议的第三方进行评审，尤其适合技术复杂的高精尖工程项目。而且，ADR的工作机制相比仲裁或诉讼更加快速高效，使争议所可能导致的损失降到最低。当然，如果ADR不能解决争议时，双方仍能采取诉讼或仲裁作为最终解决途径。

ADR中较为常用的是争端委员会（Disputes Board，英文简称DB），争端委员会类型主要包括三种：争端评审委员会（DRB）、争端裁决委员会（DAB）、争端避免/裁决委员会（DAAB），其中，适用最为普遍的DAB（争端裁决委员会），根据1999版FIDIC系列合同（银皮书）的定义和约定，系指“在合同中如此指名的一名或三名人员，或根据第20.2款[争端裁决委员会的任命]或第20.3款[对争端裁决委员会未能取得一致]的规定任命的其他人员。如果双方间发生了有关或起因于合格或工程实施的争端（不论任何种类），包括对雇主的任何证明、确定、指示、意见或估价的任何争端，在已依照第20.2款[争端裁决委员会的任命]和第20.3款[对争端裁决委员会未能取得一致]的规定任命DAB后，任一方可以将该争端事项以书面形式提交DAB，并将副本送另一方，委托DAB做出裁定。”

自1995版FIDIC系列合同（橘皮书）之后，2017版FIDIC系列合同前的所有FIDIC系列合同均采用DAB作为争议解决制度之一。2017版FIDIC系列合同将DAB进一步优化成为DAAB，更加注重争端的避免且要求运行效率更高。ADR的常见争议解决方式均是国际工程中先进经验的总结，已经为多元化的调解、和解解决复杂工程争议提供了有益参考，非常适用于大型、专业、复杂项目的争议解决。

对此，2021年1月1日施行的最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第29条规定：“当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许”；第30条规定：“当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外”。上述规定借鉴了国际通行的工程总承包争议解决的专家评审机制并确认其可以不鉴定、不诉讼的司法处理原则。

同时，借鉴FIDIC系列合同中广泛运用的争议解决机制引入我国的争议评审机制，已经率先运用于国内2013版和2017版施工总承包合同示范文本中，2020版工程总承包合同示范文本在借鉴时再次按照我国当下实践完善并细化了争议评审机制的具体内容，首次明确了争议评审的专家裁决机制，并在专用条款中要求承发包双方对评审专家所做决定的效力作特别约定。因此，工程总承包合同争议专家评审裁决模式并非脱离我国法律制度的空中楼阁，相反，作为一种“有约束力的决定做出机制”，该模式在吸收域外先进经验的基础上，伴随国内建筑市场法规制度的革新和发展应运而生，目标为工程总承包合同双方提供国际通行的更快速高效、更多元化的争议解决方式。

《建设项目工程总承包合同（示范文本）》在第20.3 条争议评审中设置了关于争议解决机制的约定，该条规定下有四项内容，分别为“20.3.1争议评审小组的确定”“20.3.2争议的避免”“20.3.3争议评审小组的决定”及“20.3.4争议评审小组决定的效力”，包含了争议评审小组的确定方式、争议评审的程序、争议评审员的报酬分担、争议小组的决定、争议小组决定对合同当事人的约束力，合同双方还可以根据该条款的提示在专用条款协商另作约定。

根据第20.3条的相关规定，首先，争议评审机制并非合同双方解决争议的必须程序，合同双方需要通过协商确认是否采取争议评审方式及评审规则解决争议，若选择釆用，则应在专用条款中作出明确约定。

其二，对于争议评审小组的组成，可以共同选择一名或三名争议评审员，且以三名成员为主要原则，除非专用条款另有约定。同时约定了选定争议评审员的期限以及选定的方式。争议评审员报酬由双方各承担一半，除专用条款另有约定。

其三，设置了“争议的避免”款项，即只要当事人协商一致，可以共同书面请求争议评审小组，就合同履行过程中可能出现争议的情况提供协助或进行非正式讨论。但争议评审小组对此类协助或非正式讨论，给出的任何意见或建议，对发包人和承包人不具有约束力。此款项的设置是与2017版的FIDIC系列合同中的DAAB同步，合同双方根据此款项可以请求争议评审小组在潜在的争议还没有走到争议解决程序前，尽早介入避免争议升级，维护双方合作关系，降低争议解决成本。

其四，当事人应特别约定争议评审小组所作决定的效力，即约定的是DAB还是DRB？具体约定经合同当事人签字确认后对双方具有约束力。如果当事人约定采用DRB，那争议评审小组的决定就直接取代了鉴定意见；如果约定采取DAB，那当事人的争议处理直接由专家决定，就能够做到相关争议不诉讼、不仲裁、不鉴定。

三、“工程+造价+法律”三结合的争议评审常设机制能够实现“不诉讼、不仲裁、不鉴定”的预期目标

对于司法实践中已经出现的工程总承包纠纷，处理过程常常会遇到的难点可以归结为两方面，一是缺乏相应的法律依据。在法律层面只有《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》作了一般性的原则规定，最高人民法院尚未制定专门的工程总承包案件的审理司法解释。虽然《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》从很大程度上规范了房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，但对于处理司法实践中的争议起到的作用仍有限且效力层级偏低。

二是目前的司法鉴定制度并不能适应工程总承包案件的审理。工程总承包合同不仅法律关系复杂，而且工程技术也复杂，扩大承包范围后的设计、采购、施工不同纠纷矛盾和争议的交织、复合，直接衍生更加复杂、更多的难题。由于相应案件审理面临众多技术标准、规范以及造价结算方面的争议，依法只能通过司法鉴定确定，而司法实践已暴露无可选鉴定单位名录、法院自选的鉴定单位专业能力低下等问题，造成解决工程总承包纠纷案件增加的更大疑难复杂程度。

对此，可考虑将《建设项目工程总承包合同（示范文本）》第20.3条设定的争议评审机制作为行业交易习惯，并研究以此解决工程总承包案件司法鉴定难题。

首先，争议评审机制应视为行业交易习惯。争议评审机制已引入我国建设工程示范合同文本，应当视为工程总承包项目争议解决方面的行业交易习惯。当下，关于争议评审机制的法律规定是不明确的，在法律规定不明确时依法可以适用习惯，也即可以示范合同文本中关于争议评审机制规定。同时，根据2016年6月最高人民法院发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，其指导思想是要主动适应经济发展新常态，以体制机制创新为动力，有效化解各类纠纷，不断满足人民群众多元司法需求；目的在于进一步深化多元化纠纷解决机制改革、完善诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制。因此，多元化纠纷解决的机制改革，使争议评审机制在工程总承包纠纷中能够获得司法更广泛的支持和运用。

其次，争议评审机制能够替代司法鉴定。诉讼与仲裁是争议解决的最终手段，但诉讼与仲裁均有其局限性，除了上面说的法律依据不明确、司法鉴定有缺陷两大难点外，诉讼与仲裁案件的裁处以法律人员为主，这就导致对于复杂的专业工程，往往出现法官或仲裁员难以理解事实争议而无法做出法律准确判断的难题，案件审理旷日持久也在所难免，还在一定程度上使得争议双方的损失进一步增加。

与刚性的司法鉴定这一纯粹的法定程序相比，柔性的争议评审机制具有明显的优势。由行业专家进行争议评审，源于国际惯例和成熟经验，扎根于工程总承包行业土壤，利于有针对性解决复杂的专业性问题；发生争议及时进行评审，有利于及时化解建设方、承包方的争议和矛盾，缩小争议差距，促成项目的顺利推进和建设；当事人自选专家以专业技术资源和能力，独立、客观、公平、公正进行争议评审，有利于合理降低解决争议所承受的经济负担，有利于落实多元化调解机制，推动行业自治，化解社会矛盾，促进社会和谐发展和进步。

1.争议评审机制可贯穿于项目建设全过程，有利于及时、简洁解决争议。

工程总承包合同争议，基于项目设计、采购和施工总承包模式内部架构的多重层次，发包人对总承包人施以成本控制的矛盾，发包人在技术上依赖总承包人的矛盾，以及总承包人高度的项目自主权与总包人对实现工程目的具有的单一责任之间的矛盾，导致工程总承包争议具有多发性，且极有可能发生在总承包项目全生命周期的任何阶段。

针对工程总承包案件诉讼或者仲裁方式解决争议的模式在司法实务中逐渐暴露出诸多问题，包括程序复杂，消耗时间长、费用高；当事人处境极端，商业关系受到伤害，影响以后合作；司法程序可能被用作拖延战术；赢得诉讼的一方得到的赔偿仅为实际支出的很小比例；执行程序与诉讼程序的割裂，增加了当事人的成本等。争议评审机制则有益于从根本上改变这种情形，当事人在合同中约定的争议评审可贯穿于项目实施的全过程，在合同履行过程中出现的争议，均可随时由评审专家介入评审，提供专家的评审意见，这有利于矛盾在开始形成时就得到及时发现、及时调控，可以有效控制争议在第一时间获得妥善处理。

2.当事人自选专家任评审员，极大地增强对专家解决疑难问题的信任感。

与现行司法鉴定的鉴定机构通过法定鉴定机构名录抽选、当事人事先并不熟悉也不了解鉴定人的专业水平的情况相反，争议评审的专家及人数完全由双方当事人自主协商、自主选择，并且由各方选择的评审专家共同选择首席评审专家的交易习惯，体现的是民法的当事人自愿原则和公平原则。

最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第30条规定，“当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。”该项规定体现的当事人意思自治和有约从约原则，完全适用于评审专家由当事人自选，也完全适用于当事人赋予评审专家对民事权利的处分。

3.能够有效缓解工程总承包争议双方经济和时间成本的不可承受之重。

我国的工程总承包模式目前仍处于探索和完善阶段，很多问题尚无法律法规的相应规定，对于法院、仲裁机构、专业律师、建筑企业以及鉴定机构而言，很多问题都是新概念、新事物，还都处于摸索的过程中。时下，一个工程总承包案件的审理动辄三到五年，甚至七到八年的审理期限，一个案件的鉴定费用动辄几十万元甚至几百万元，这无疑给诉争两方带来沉重的诉累和经济负担，以及不可承受的经济成本和时间成本，这是当事人在工程总承包案件的司法实践最大的痛点。

而由当事人合同中已经约定争议评审的及时性和专业性，对于工程总承包合同在发生争议过程中及时调控和迅捷解决，创造了得天独厚的制度优势，有利于最大程度化解工程总承包争议双方在经济和时间成本的不可承受之重。

4.专家评审的裁决结果通过一定程序与现有国家法律法规体系相衔接，实现裁决结果的法律强制性。

在条件成熟时，工程争议专家评审小组成立后可报地方人民争议调解委员备案，成为人民调解方式的一个重要组成部分。《中华人民共和国人民调解法》第三十三条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。目前部分地区人民法院已经颁布了关于民事调解协议司法确认程序的实施办法，规定经过人民法院审查，人民调解委员会报送的专家小组裁决书符合相关要求的，人民法院可以通过相关确认程序，出具《民事裁定书》，确认的法律效力，该《民事裁定书》具有法律强制力，必要时当事人一方可申请强制执行。

综上，适用争议评审机制，双方当事人可以自行选择认为有能力解决争议的专家进行评审，这尤其适合技术复杂、专业性强的高精尖工程项目；评审专家对争议进行评审，完全可以取代司法鉴定，争议评审小组可依据法律、标准、规范、惯例以及相关案例等作为依据，直接做出裁决决定；在评审专家主持下有利于双方以友好方式解决争议，相比仲裁或诉讼更加快速高效，因发生争议导致的损失可降到最低。可以相信：在实践中不断完善的争议评审机制，将有效解决当下工程总承包案件的司法鉴定难题，使得“不诉讼、不仲裁、不鉴定”不再是一句可望而不可及的空话。 （王永维）