去年11月，自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称《政策指引》），对城市更新在规划引领、用途管制、土地政策衔接方面明确了目标、框定了原则、指明了路径。

业内普遍表示，《政策指引》内容全面、针对性强、系统性强，既有对市场执行层面痛点的回应，也前瞻性提出了未来城市更新的规划和土地利用导向，为各地开展城市更新规划与土地政策探索创新提供了政策支撑，激发多元主体的更新意愿。

解读一：确定更新方式和更新措施

《政策指引》强调，按照“留改拆”的优先顺序，在更新规划单元详细规划中对更新对象组合采用保护传承、整治改善、改造提升、再开发和微改造等更新方式，并明确其适用条件。以“保护优先、少拆多改”为原则，在更新实施单元详细规划中对各类建（构）筑物、设施、空间等空间对象，研究确定保护、保留、整治、改建、拆除、重建（含复建和新建）等更新措施。

解读二：盘活利用存量低效土地

盘活利用存量低效土地是《政策指引》的重要内容之一，其中提到，以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。同时，鼓励原土地使用权人依法以转让、经分割审批后部分转让或出租土地使用权等方式盘活利用。这无疑为城市更新引进市场主体提供了支持。

去年9月，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》中提出“探索土地混合开发，空间复合利用，一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权”等内容，强化土地利用节约集约、提质增效。政策突破性较大，但未细化政策落地措施。

相比之下，《政策指引》在总结各地实践经验的基础上，从规划分层管控和土地利用保障两个规范、推动城市更新工作的关键政策上，给出了从顶层设计到底层落地的机制、规范和路径，为后续城市更新工作的规范、顺利开展提供了强有力的政策支撑。

解读三：鼓励市场参与，税费减免、优惠

《政策指引》鼓励市场与更新项目对接，更加强调适应市场需求，包括坚持因地制宜的基本原则，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，以规划的弹性适应市场的不确定，为适应市场需求鼓励灵活确定土地出让年限和租赁年期，促进市场与更新项目进行对接，提倡土地混合使用和空间功能复合等方面。同时，强调前置运营设计，以更好适应市场需求。此外，此次政策更加强调供需对接，搭建政府、市场、社会在开展城市更新时的供需对接平台。

《政策指引》提出，以“无收益、不缴税”为原则，城市更新项目可依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。对在城市更新项目中提供公益性建设、实施产业转型升级的，鼓励相应土地在流转中适度减免土地增值税或降低所得税税率。

解读四：明确城市更新重点

《政策指引》提出，城市更新要促进产业转型升级、扩容升级基础设施、提升社区宜居水平、保护传承历史文化、优化公共空间格局和品质、倡导绿色和数字智能技术。针对老旧厂区和产业园区更新，鼓励转型升级为新产业、新业态、新用途，鼓励开展新型产业用地类型探索；针对老旧商业街区和传统商圈更新，应注重保留特色业态、提升原业态、植入新业态、复合新功能，促进商业服务业和消费层级的多样化发展。

解读五：注重土地复合利用

《政策指引》提出，在产业用地更新时，鼓励配置一定比例的其他关联产业功能和配套设施；在轨道交通站点周边、公共空间周边等，鼓励土地混合使用，促进地区活力提升；在社区更新中，鼓励将居住、研发、办公、商业和公共服务等功能在不影响相邻功能前提下复合设置，建设宜居宜业的生活社区；除必须采用独立用地方式建设的设施外，鼓励用地和建筑功能在地上地下统筹安排，提高土地节约集约利用水平。复合利用土地的使用年限可根据土地用途不同，分别设定出让年期，但不得超过对应用途最高出让年期。

值得注意的是，《政策指引》重点提及基础设施更新改造，扩容升级基础设施。同时提到以“平急两用”为目标，契合国家近期提出的“三大工程”建设需要。

《政策指引》也明确“各地可结合实际，按照城市更新的总体要求和目标，因地制宜细化要求，开展城市更新的规划与土地政策探索创新。”未来，各地将在指引的基础上继续围绕高质量实施城市更新行动开展更多的探索创新。

（中国科技投资）