对于上海来说，城市更新不是新鲜事物，而是伴随着城市发展一直进行的。在不同的阶段中推动城市建设和发展，其内涵、作用和重点也随城市各阶段的发展重点而演进。在迈向“十五五”的节点，城市建设及城市更新思路将出现新的转变。针对“十五五”做些什么、如何开展，由上海市住建委科技委组织、上海市固定资产投资建设研究会承担、与华东建筑设计研究院合作的住建委“十五五”城市更新预研究——《上海城市更新可持续发展重点举措和政策建议研究》课题对此进行了思考。

现状、困难与问题

“十四五”期间，为推进城市更新工作的有序开展，上海对城市更新制度进行了全面设计。不仅统筹安排了城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务等多个方面，还对区域更新的定义、权属情况、空间范围、更新目标、实施机制以及基本流程进行了具体而详细的规划。具体包括完善制度设计、建立顶层机制、强化平台支撑三个方面。

受增量建设思维惯性、供给侧导向惯性、政策标准离散等问题影响，“十四五”期间的城市更新在实操中存在着一些问题。例如在外滩“第二立面”、吴淞创新城等区域更新中，前期遇到现状情况复杂、利益主体众多、涉及居住改善、风貌保护、产业转型等多个诉求，而政策机制不够灵活以进一步增加时间成本和沟通成本，无法形成资金平衡；如老城厢、黄河路街区等城市核心区更新，以及商务楼宇的零星更新，功能转化的同时，难以匹配现行的包括日照、消防、绿化等规范和行业标准，在审批环节即遇到卡点；再如，已经推进和新确认的城中村项目中，多部门协同工作需要统筹主体一事一议的去协调，尚未形成平台机制。类似更新中的问题，主要体现在政策贯通、规范标准匹配、区域协调统筹、辐射带动、资金平衡等方面。

工作思路核心观点

延续“十四五”成果，并基于当前阶段发展需求拓宽思路，上海应重新定位城市更新工作。“十五五”城市更新应以供需平衡为导向，以城市功能为目的，以高质量为标准，以科技创新为突破，以可持续为原则，在方法上坚持全域（城乡统筹）、全时、全要素整合，将城市更新作为持续推动上海城市转型的过程，不断提升城市存量空间、存量建筑与存量构筑物整体品质，完善城市各类功能，优化城市空间布局，增强城市安全韧性，从而推动城市的可持续、高质量发展。

“十五五”前期的预研究，充分调研、汲取和归纳了各领域专家、各条线管理部门、各类开发主体的观点、意见，形成了以下核心观点：

观点1：城市更新是城市发展“新动能”

上海市“十四五”及以前的城市更新阶段，主要围绕基础设施、公共安全，通过铸造高品质城市空间带动城市发展。随着上海市包括两旧一村、一江一河贯通等项目已至尾声，以“十五五”为起点，城市更新逐步转向需求侧主导，政府从城市更新主导转化为协助推进的服务角色。城市建设通过提供空间间接带动城市发展，转化为城市发展的新动能。

观点2：十五五城市更新应要寻找更新的“内生动力”

城市更新的核心目标是注入新的活力，使城市能持续吸引人口和资本，促进区域的可持续发展。在此过程中，产业发展和创新是关键驱动力。通过聚焦产业创新来促进城市再生，并在拆除与建设之间寻找平衡，是当前上海城市更新策略中需要重点考虑的内容。同时，“多元主体”是上海城市更新的内生动力。上海曾经历过城市更新的市场主导和政府主导等模式探索，目前已经开始探索包括市场和企业主导、政府主导，以及社区和社会主导等多元化推进城市更新的格局和推动力。

观点3：新环境下，更新工作机制应优先于更新政策和标准

城市更新面临从参与主体、工作模式到技术方法的全面更新，且可借鉴经验有限，工作任务急迫，现阶段不适宜全面梳理法规政策和规范。应抓住城市更新的时代机遇，充分利用好已建立的更新办、领导小组等工作机制，发挥顶层机制统筹协调、决策作用，用好专家委员会，以示范项目优先推进的方式积累实践经验；通过后评估，逐步完善法规政策和规范标准。因此现阶段急需考虑的是机制的完善、更新统筹主体的赋权赋能、事权的分层分级、决策的效率，优化城市更新相关程序和流程。

重点举措与建议

1.资源整合，开展更新项目分级分类管理

应对城市更新项目按照区域布局、项目等级、更新类型进行分类整理，针对具体项目类型开展分类化管理。对于市级重大项目，应对其进行单独整理和分列、形成更新层级和市级重大项目清单，并采取“专人专事、一案一策”的针对式管理模式，由相关市区部门负责人专人督进该类重大项目的规划、审批与建设流程，切实提升重大项目的推进效率。

对于地区零星改造等一般项目，应针对各种老旧建筑，尤其是历史建筑的具体状况出台相关针对性管理政策，疏通审批流程中的可能堵点，确保各参与主体能够自发参与城市更新。

对于更新效益较低的地块，可采取适当留白的策略，将其以街角绿地、社区广场等高灵活度的空间形式作为后备发展空间，在后续阶段根据实际城市功能需求确定具体用地功能。

2.挖掘需求，鼓励多元主体共同参与

纵观上海市城市更新历程，其早期阶段的旧城改造因房地产市场主导而存在粗放建设、空间品质低下问题，近期城市更新因政府国企主导而存在投资回报率低、难以持续运营问题，均无法形成高质量的长期运营模式。在存量更新的全新阶段，应进一步发挥政府国企引导作用，坚持市场化投资运作和体系化资本招商有机结合、并吸收民间资本，在撬动区域固定资产投资的同时实现城市建设成果由居民共享。对于区镇级城市更新，应通过创新政策、机制和路径，鼓励当地居民、地产开发、金融投资、咨询智库等社会力量积极参与，打造政府引导、市场运作、公众参与的新格局。

3.完善机制，探索城市更新过程中的新模式

针对更新普遍存在的包括产权归集问题、投融资问题、规范标准不匹配等问题，发挥更新领导小组、专家委员会的作用，推行在实践中探索，逐步完善新的更新开发模式。如可结合产权征收、产权收储租、形成更新联合体、协议等多类产权归集方法；规范标准问题可借鉴国内外经验，充分利用新技术，采用专家专题论证，随实践成熟逐步形成规范标准。

（华东院大前期规划咨询中心城市设计副所长 杨晨）