引言
2019年习近平总书记明确提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的指示，2021年中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调要完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。
据有关统计数据显示，近年来全国法院系统受理的建设工程合同纠纷案件数量逐年增长。设工程争议评审模式因其专业、高效、灵活、非对抗性的特点逐渐为建设行业所关注。然而，争议评审模式在推广应用中面临着诸多困难。本文旨在探讨建设工程争议评审制度的现实困境、完善配套制度的重要意义和紧迫性，并探索配套管理制度的完善路径，以期为争议评审模式在我国的顺利推行提供助力。
一、建设工程争议评审制度的现状及困境
（一）建设工程争议评审制度的现状
建设工程争议评审模式是指在建设工程争议解决过程中，通过引入第三方评审机构或专家，依据合同约定和相关法律法规，对争议事项进行评审并做出具有约束力的决定。
为促进我国建设行业应用争议评审模式，我国自2007年开始已制定了一些建设工程争议评审的规则。《中华人民共和国标准施工招标文件》（2007年版）《中华人民共和国简明标准施工招标文件》（2012年版）《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件（2012年版）》《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）《建设项目工程总承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）》都在“通用条款”中明确提出将“争议评审”作为争议解决的方式之一。一些大型仲裁机构也相继制定建设工程争议评审规则，力图规范推广建设工程争议评审模式。2009年北京仲裁委员会颁布《北京仲裁委员会建设工程争议评审规则》，2010年中国国际经济贸易仲裁委员会颁布《建设工程争议评审规则》，2016深圳国际仲裁院颁布《深圳国际仲裁院谈判促进规则》，2023年上海仲裁委员会颁布《上海仲裁委员会绿色争议专家评审示范规则。需要特别指出的是，2021年山东省高级人民法院颁布《建设工程领域纠纷“评调裁一体化”工作办法》明确提出当事人可以用争议评审的方式解决争议并对争议评审的规则做出一些规定，这是目前国内唯一一家对争议评审做出规定的高级法院。
（二）建设工程争议评审制度的现实困境
我国建设工程争议评审模式当前仍然处于探索阶段，尚未在建设行业广泛运用。建设工程争议评审的配套管理制度从法律效力层级由上往下看，没有法律规定、司法衔接缺失、规则散乱不统一的现实困境。
1.没有法律规定
前文提及的《中华人民共和国标准施工招标文件》《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）等对争议评审作出规定的文件在法律性质上可认定为行业惯例，但不具有法律权威与强制执行力，不能为争议评审制度的建立提供法律上的支持。我国的《建筑法》《民法典》《民事诉讼法》《仲裁法》等相关法律及相关的行政法规中都没有对争议评审作出规定，因此争议评审制度不是法定化的争议解决方式，没有明确的法律地位。
2.司法衔接缺失
争议解决包括和解、调解、仲裁、诉讼等多种方式，争议评审作为争议解决方式中的一种，如何与其他争议解决方式有机衔接，在当前的司法实践中并没有做出规定。比如，争议评审的启动是否可以作为仲裁或诉讼方式的前置程序，争议评审结论对后续的仲裁或诉讼程序有何影响，争议评审结论与司法鉴定程序的关系等问题都有待司法层面明确。
3.规则散乱不统一
现阶段仲裁机构制定的争议评审规则，行业示范文本中制定的争议评审规则不尽一致，对一些关键问题尚未形成统一的标准，可操作性不强，可能导致当事人有适用意向的时候无处着手。比如，对评审规则的适用范围、评审员的资格与选任、评审程序、评审时限等问题都缺少统一且详细的规定。
二、完善建设工程争议评审配套管理制度的重要意义
（一）提升争议评审的效率与质量
建设工程争议评审模式的核心优势之一是避免争议发生或在争议初期专业、高效地解决争议。完善建设工程争议评审配套管理制度可以促使评审人员按照明确的评审标准和方法，依据统一的规则进行分析判断，进而保障评审结果的科学、合理、公平。
（二）保障程序正义
争议评审的结果公正与否无法有统一的判断标准，但可以通过完善建设工程争议评审配套管理制度保证评审程序科学公正，让当事人经历正当法律程序，感受到程序正义，有助于消除当事人对争议评审模式的疑虑，增强其对评审模式的了解与信任。
（三）增强争议评审模式的公信力
与传统争议解决方式相比，争议评审模式没有明确的法律地位，使得争议评审制度看上去法律正规性不足，进而影响当事人对争议评审模式的选择。完善建设工程争议评审配套管理制度有助于将其纳入规范化、法制化的轨道，增加争议评审模式在建设行业的接受度，为该模式的广泛推广夯实制度上的基础。
（四）健全建设工程争议解决体系
完善建设工程争议评审配套管理制度对整个建设工程争议解决体系也会产生积极的推动作用。完善争议评审配套管理制度，明确争议评审与其他争议解决方式的衔接机制和适用条件，可以优化争议解决资源的配置，充实并完善非诉讼纠纷解决机制，促进建设工程合同争议多元化解。
三、完善建设工程争议评审配套管理制度的紧迫性
（一）建设工程案件增加与诉讼解决方式低效的矛盾尖锐
建设工程案件可能涉及工期、质量、价款等多项内容，审理工作量大、专业性强，传统诉讼方式往往案结事没了。然而，我国的司法审判机构员额法官数量少，案件多，很难满足建设工程合同纠纷的现实需求。尽快完善建设工程争议评审配套管理制度，为建设工程案件的解决提供有效路径。
（二）建设工程行业转型升级的急切需求
我国建设工程行业正处在由传统的施工总承包向工程总承包、投资建设运营一体化、全过程工程咨询等新型模式转变。这些新型建设模式下，项目的参与主体更加多元化，合同关系更加复杂，争议问题往往涉及到多个专业领域和复杂的法律关系，需要更加专业、高效、管理制度完善的争议解决机制来应对。
（三）加快推广争议评审适用的必然要求
有学者形容当前建设工程争议评审模式处于“上热中温下冷”的状态，即中央决策层大力提倡非诉讼纠纷解决机制，行政或司法部门基于有限职权对该模式不冷不热，市场主体（尤其是国有企业）对该模式缺少真正尝试的意愿。为贯彻落实习近平总书记“抓前端、治未病”的法治建设要求，应当加快推广争议评审模式的适用，尽快完善建设工程争议评审配套管理制度。
四、探索配套管理制度的完善路径
法律本身具有保守性和滞后性，立法往往来源于对成熟的、广为接受的行业惯例或司法解释规则的吸收。基于我国建设工程争议评审的适用现状，自下而上探索配套管理制度的完善路径可能更为可行。
可通过充分发挥仲裁机构的专业性和积极性，把握行业示范文本的修订契机，推动国有投资项目率先适用建设工程争议模式等完善争议评审管理制度。从制度分类上看，可通过编制统一的建设工程行业评审规则，建立建设工程评审机构、评审员管理制度，制定《建设工程争议评审管理办法》，确立建设工程争议评审的司法衔接制度等方面进行完善。
（一）编制统一的建设工程行业评审规则
在制定建设工程行业评审规则时，需要充分考虑不同行业类型的特点，提取不同类型工程的最大公因式，先行编制一部具有兜底性质的争议评审规范的“通则”。统一的评审规则应涵盖以下主要内容：
1.适用范围
从国际范围上看，建设工程争议评审的适用范围主要有两种基本模式：综合模式和付款保障模式。在综合模式下，争议评审员能够对建设工程中产生的技术标准、质量、付款、工期等诸多方面的争议具有评审权；在付款保障模式下，争议评审专门用于解决工程款支付方面的纠纷。我国应基于把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的现实需要，结合中国传统文化与具体国情研究制定争议评审综合模式下的适用范围。
2.评审员选任规则
评审员的选用规则会直接影响当事人是否选用争议评审模式，所以评审员的选任应充分尊重当事人的意思自治，给当事人最大范围的选择权。在当事人无从选择或协商不一致时，评审机构应及时给予协助、精准推荐评审员，将随机抽选的方式作为末位选项。同时，还应规范评审员的利益冲突及回避制度，以保证评审的公正性。
3.评审程序与监督机制
虽然争议评审的优势是灵活性和非对抗性，但要成为普适的争议解决模式之一，仍应借鉴诉讼、仲裁等争议解决方式，制定争议评审的详细程序，包括评审的申请、受理、评审会议的组织与召开、评审时限、评审意见的形成与送达等各环节。还应建立评审程序的监督机制，明确监督主体、监督方式、监督效果，以保障评审过程和评审意见的合法性和公正性。
4.评审结论的效力
从世界银行招标文件及FIDIC合同条件对争议评审模式的应用现状看，评审结论一般分为建议性结论和有临时约束力结论两类。统一的评审规则应明确评审结论的性质和法律效力以及各方当事人对评审意见的接受和执行义务。
5.评审费用与承担方式
作为一种新的争议解决方式，争议评审应特别注意当事人在选择争议解决程序时的成本考量，设定公平合理、有市场竞争力的收费标准。基于争议评审模式非对抗性的特点，应当规定当事人各方平均承担评审费用，从经济利益角度保障评审员站在中立、公正的立场。
6.建立动态评价和修订机制
随着建设工程争议评审模式的实施、实践经验的逐渐积累，评审规则的制定主体应及时听取意见、总结经验，借鉴国际上争议评审模式的有效实施经验，结合中国的实际国情，不断补充和完善以保持统一评审规则的适用性和先进性。
（二）建立建设工程评审机构、评审员管理制度
应建立建设工程评审机构、评审员管理制度，打造有影响力的评审机构，培养、选拔、组建强大的评审员队伍。制定建设工程评审机构的设立条件、资质等级、经营范围、评价、考核和退出机制。设立建设工程争议评审员资格认证制度，实施争议评审人员职业化，加强执业活动监督，建立对争议评审员的执业能力、职业道德的评价体系。
（三）制定《建设工程争议评审管理办法》
律师协会、行业协会、大型企业、专家学者等多方主体协同参与，对现有的建设工程法律法规进行全面研究和梳理，找出可能与建设工程争议评审模式相链接的法律规定。积极对接立法机关、司法机关、相关行政主管部门，争取早日向主管部门提出科学合理、有可行性的《建设工程争议评审管理办法》，以进一步推动建设工程争议评审制度的法定化。
（四）确立建设工程争议评审的司法衔接制度
建设工程争议评审模式的实施既要做好与和解、调解制度的衔接，更要做好与司法确认、强制执行、诉讼和仲裁程序的衔接。可通过司法机构发布司法意见的方式，明确评审结论在仲裁或诉讼程序中的地位和作用，确保其他争议解决方式对评审结论的参考和采信规则协调一致，确保评审结论得到有效落实。
五、结语
完善建设工程争议评审配套管理制度可以缓解建设工程案件增加与诉讼解决方式低效的矛盾尖锐，回应建设工程行业转型升级的急切需求。具有增强争议评审模式的公信力，为建设行业的高质量发展提供坚实的制度保障，助力建设行业实现从“被动应诉”到“主动防控”治理方式的转变的重要意义。
完善建设工程争议评审配套管理制度应当多主体、多层级、多路径共同探索，自下而上逐次推进，编制统一的建设工程行业评审规则，建立建设工程评审机构、评审员管理制度，制定《建设工程争议评审管理办法》，确立建设工程争议评审的司法衔接制度，最终构建出完善的法定建设工程争议评审制度。
