IDI&TIS制度在我国推广应用的实践探索与思考
摘要：2017年国务院办公厅印发关于促进建筑业持续健康发展的意见中要求加强工程质量安全管理，全面提高监管水平，推动发展工程质量保险。同年7月，住房和城乡建设部发文将上海、江苏、浙江等地共九省（市）作为工程质量保险试点地区。本文通过分析国外IDI&TIS的发展经验，并结合上海市IDI&TIS试点的模式案例，探讨IDI&TIS在我国全面推广的意义，并就推广应用过程中可能遇到的问题与挑战提出思考，以期能为我国IDI&TIS制度的进一步发展提供参考。
关键词：工程质量潜在缺陷；IDI保险；风险管理机构；质量监督
引 言
建筑工程质量潜在缺陷保险Inherent Defects Insurance（简称IDI），是指由工程建设单位投保的，保险公司根据保险条款约定，对在保险范围和保险期限内出现的由于工程质量潜在缺陷所导致的投保建筑物损坏，履行赔偿义务的保险。
质量风险控制服务Technical Inspection Service（简称TIS），是IDI保险制度实施的技术核心，保险公司作为金融机构较难具备工程质量风险管控的能力和经验，因此通过选择独立于建设工程五方责任主体之外的风险管理机构对建设工程在勘察设计阶段和施工阶段的各个环节进行工程质量潜在缺陷的风险管理，通过风险评估技术和风险控制措施调节工程质量潜在缺陷风险水平，对潜在缺陷风险进行评估并提出解决方案。
1. IDI在国外的探索与改革
IDI起源于19世纪的法国，为确保建设工程的质量责任能得到有效保障，法国政府通过法律规定强制要求建设工程必须购买IDI。随后，英国、美国、日本及西班牙等国在参考法国IDI成功实践的基础上逐步建立了符合各自国情的IDI制度，时至今日，IDI已被全世界40多个国家采用并实行，有效保障了各国的工程质量水平。
通过对各国IDI制度的剖析和理解，总结出以下六点可供参考借鉴：
1.1 IDI赔付机制
在法国的IDI制度流程中，当建设工程出现质量缺陷需要索赔时，将先由保险公司向建设单位进行索赔，之后再由保险公司调查质量缺陷的原因并行使向各参建单位的追偿权利。值得注意的是，在法国IDI制度中，各参建方被要求购买强制责任保险，即当出现质量缺陷问题时，若是因各参建方的原因造成并需要承担相应赔偿责任时，各参建方可向保险公司进行索赔。在整个IDI制度中，强制责任保险对建筑市场的整体管理水平有着极大的正向促进作用，保险公司为降低自身赔付风险可以选择拒绝承保管理水平差且信用较低的企业的投保要求，而无法买到保险的参建单位将无法进入建筑工程市场，即变相地被市场淘汰，为了避免这类情况的发生，各参建企业都将自觉提高自身的管理水平和服务质量，可以说IDI制度有效提高了法国的建设工程质量。
1.2 各国IDI费率参考
目前，法国IDI采用固定费率3%，且不设置免赔额。西班牙采用固定费率和浮动费率相结合的计费方式，即主体结构部分投保IDI采用国家规定的固定费率，设备安装等非主体结构部分将根据其建设单位以往参建项目的IDI赔付情况采用浮动费率计算，并设置有免赔额。日本采用完全浮动费率，根据市场情况自行定价，并设置有免赔额。
1.3 保险责任范围
法国IDI的保险范围主要为房屋建筑工程，不涉及道路桥梁等市政工程。此外在法国强制投保IDI的对象不包括政府投资建设项目及个人投资的私人建设项目。
目前，各国IDI的保险期限基本为10年，主要针对建设工程中因设计错误、材料质量、施工工艺等导致的缺陷问题。
1.4 强制性与非强制性
强制投保国家或地区:法国、西班牙、芬兰、意大利、印尼、瑞典、沙特、加蓬、科迈隆、刚果、马里、中非、突尼斯等国家；加拿大哥伦比亚州、美国新泽西州、澳大利亚维多利亚州等地区。
非强制性投保国家或地区:比利时、英国、日本、美国、加拿大多数地区、科威特、塞内加尔、阿联酋等地区。
相对强制投保IDI的国家或地区，非强制投保IDI的国家或地区的保险市场更为成熟和完善，公民整体对于保险的认可和接受程度较高，多为发达国家。
1.5 保险数据的收集与分析
在法国，设立有专门的工程质量协会对所有投保IDI的建设工程项目进行赔付案例分析与数据统计，导致质量风险缺陷的责任单位将被记录，各类导致质量缺陷风险发生的原因将被分析归纳并用于新建项目的风险提示和预防。
1.6 对于质量风险控制服务机构的要求
在国外，质量风险控制机构被法律要求必须设立，其工作内容为设计阶段及施工阶段中的质量风险预防和消除。质量风险控制机构的资质认定和人员执业资格需要由专门的资质认证机构进行认定后方可进行质量风险控制服务。
2. 上海市IDI&TIS试点的模式案例
IDI其实早在2005年便进入了我国相关领导部门的政策视野，且已经有了一系列的探索和研究，但直到2015年期间都未有真正意义上的试点。2016年，根据中国消费者协会2014-2016年发布的受理投诉情况分析，房屋与建材类商品投诉连续三年高居商品大类投诉第五位，2016年房屋与建材类投诉量在商品大类投诉量中占比4.3%——住宅质量问题一直存在并未得到良好解决，而其他类型建筑的情况亦是如此。在这样的背景下，IDI重新回归政策视野，住建部响应国务院办公厅意见，各地响应住建部试点工作通知，积极研究、发布试点方案与实施细则，全国试点工作如火如荼地进行。在目前的具体实践操作中，上海模式被市场认可的广泛程度较高，与我国现有建筑法律体系衔接较好。
上海IDI从2016年开始正式试点，依托于上海地区原有的物业保修金制度，上海政府已免交物业保修金作为刺激手段鼓励各类保障性住宅工程及商品住宅工程投保IDI。2019年，在试点项目均取得较好成果下，上海市住房城乡建设管理委、上海市金融办、上海保监局联合发文要求全市范围内的新建保障性住宅工程和商品住宅工程强制性购买IDI。在上海探索IDI&TIS近5年的时间里，相关质量投诉案件显著下降，上海各TIS风险管理机构针对已投保IDI的各住宅建设工程已提出数万条质量缺陷风险，有效提高了工程质量水平，消除质量风险隐患。上海IDI在体系建设、法律法规、信息化管理等方面取得了创新性的突破。
2.1 体系建设
在上海IDI试点过程中，上海市住房和城乡建设委员会等相关部门研究建立了科学、先进的IDI&TIS制度体系。首先，将投保IDI与施工许可证进行挂钩，有效地将强制性购买IDI嵌入了现有的建设工程关键环节中。其次，通过政府内部评审公布TIS风险管理机构短名单，保证了IDI中工程质量风险控制这一核心环节的专业性。最后，将TIS风险管理机构的总体评估报告以及严重技术风险的整改情况作为工程竣工验收及备案的参考依据之一，增加了TIS风险管理机构对于建筑工程五方责任主体的“威慑性”，保障了TIS风险管理机构的监管能的以有效实行。
2.2 法律法规
上海市各有关部门自2016年IDI试点实施以来，共发布了十余份IDI&TIS相关政策文件，内容涉及保险费率、保险范围、保险具体实施细则、TIS风险管理机构管理办法、TIS风险管理机构工作细则、风险信息管理等各方面，从法规政策角度，有效保障了IDI&TIS的良好运行。此外，在上海地区，IDI&TIS相关法规政策也得到了广泛的宣贯，确保了TIS风险管理机构的监管工作能顺利开展。
2.3 信息化管理
2021年，上海市建设工程安全质量监督总站发布《关于加强本市住宅工程质量潜在缺陷技术风险信息管理的规定（试行）》的通知，要求住宅工程参建各方、保险公司及TIS机构切实落实工程质量潜在缺陷保险制度，对住宅工程项目实施全过程质量风险管理,做好技术风险信息的采集、处置、应用等管理。针对TIS风险管理机构在施工过程中提出的风险技术问题，要求施工单位在信息平台上上传整改照片、视频及整改措施，再由建设单位、监理单位进行复核监督，最终再由TIS风险管理机构在信息平台上进行销项，这一整套流程环节的建立，健全了IDI下工程质量管控体系，使得各参建方共同参与风险问题的整改，确保了工程质量的水平。同时，信息平台的建立使得政府监管部门能有效地对建设工程中出现的各类质量风险进行大数据采集，为建筑工程风险质量事故预防打下夯实基础。
3. IDI&TIS在我国全面推广的意义
“IDI&TIS”关系国计民生，其推广应用对于我国建筑质量提高、社会稳定发展、市场营商环境优化都具有深刻影响和意义：
近年来，房屋渗漏水、外墙脱落、建筑物沉降超出设计允许范围等工程质量事故层出不穷。在房价不断上升俨然成为社会问题的大背景下，民众对于建筑质量的关注程度不断上升，相关工程质量投诉及媒体报道的数量逐年增高，IDI&TIS的推广应用将有效减少建筑工程施工过程中的各类质量风险缺陷，最大程度地保证建筑工程的质量安全性和舒适度，具有较高专业性的风险管理机构介入建设项目的完整建设周期中，因其与建筑工程五方责任主体不具有任何利益关联，风险管理机构将执行更为严格且不受影响的风险控制管理流程，从而减少日后发生工程质量缺陷的可能性，降低索赔的风险。
此外，IDI的推广实施能使得业主的权利得到第一时间的保障，以往由于建筑缺陷的不可回避性以及施工阶段的复杂性，一旦出现工程质量缺陷，责任方的认定往往耗时很久，导致业主的问题无法及时得到处理解决。而在IDI制度下，只要是在保险期限以及范围内出现的工程质量风险问题都可以得到及时的处理解决。IDI制度有利于建立良好的事故反馈机制，减少建筑市场纠纷，保障了工程参建各方合法权益，同时也避免了由政府来承担质量缺陷的经济责任与行政责任的不合理情况发生，服务国计民生，促进社会和谐。
对于整体市场环境而言，IDI的推广应用有助于我国建筑体制的市场化改革，实行IDI后，保险公司将成为工程质量风险承担的主体，目前建筑市场存在的各类纠纷将得到明显缓解，秩序得以维护。此外，目前在我国的工程质量监管体系中，除了政府相关质量监督部门的定期巡查外，更多依赖于工程建设监理单位对于工程质量的把控与反馈，但监理单位的费用来自建设单位，往往受到掣肘而无法完全公正、独立的监管工程质量，在这一背景下，TIS风险管理机构有能力扮演政府对于建设项目工程质量监管新抓手的角色，因此，IDI&TIS的实行对于控制建设工程质量风险有着额外的意义，能有效成为政府行政性手段的有力补充。
最后，IDI的推广实施能促使我国建筑市场的国际化发展，优化我国在世界银行营商环境指标体系中的分项指标评分，对中国的对外开放以及营商环境的不断改善具有积极的推动作用。
4. 全国推广应用IDI&TIS的思考与建议
4.1 制度体系的明确与法律法规的完善
虽然各地区的IDI试点均取得了一定的成果，但综合来看，目前我国各地区政府对于IDI&TIS制度的理解存在一定的偏差、各地IDI采用的发展模式也不尽相同、部分地区仅发布了试点通知却并未配套相关的实施细则、拥有承保资格的各家保险公司对于IDI&TIS制度的实行也分别有着各自的标准与要求。此外，TIS作为IDI的技术核心，在与现有建设工程质量管理体系的镶嵌融合中，TIS风险管理机构的资质门槛及风险管理人员的执业资格并没有统一的规范和标准，其专业性将受到建设工程五方责任主体的质疑，对于工程质量缺陷风险管理服务的开展存在一定的影响。
建议由住房和城乡建设部牵头，联合各相关部门，共同建立国家层面的法规标准，以统一各地政府对于IDI&TIS的认知，并规范我国建设工程质量缺陷保险制度，出台配套实施细则和作业标准，将IDI&TIS正式纳入我国建设工程质量保障体系，并展开信用评价体系的相关联动。
4.2 IDI&TIS与政府监督管理体制的融合
TIS风险管理服务是保险公司为了解及评估工程质量水平而购买第三方服务，其目的是为了降低工程潜在质量风险缺陷，降低在保险期限内发生的赔付。而政府可以通过利用TIS风险管理服务这一社会资源作为现有工程质量监管体系的一种补充手段，目前，在上海地区，TIS风险管理机构发现的紧急、严重影响结构安全的严重技术风险将在IDI信息系统平台上被直接推送到市建设工程安全质量监督总站，一改以往被动发现质量风险问题的局面，提升了政府质量监督部门发现问题的能力，更加有效保障了建筑工程质量，同时促进社会共治格局的发展。但是，在这一融合过程中，政府质量监督部门赋予TIS风险管理机构的职权对于现有质量监管体系的冲击和融合如何平衡需要在大量实践过程中探索和总结。
4.3 TIS风险管理机构的公正、独立性
目前，我国建设工程质量质量管理体系主要依托于建设监理制度，但监理受聘于建设单位，监理费用直接控制在建设单位，权力与责任之间的矛盾难以平衡，行动较为被动，影响了工程监理的独立性、公正性特点的发挥。IDI&TIS制度在建立伊始考虑了这类风险，但在实际操作过程中，发现并不能完全解决这类问题。在IDI中，建设单位具有选择投保保险公司的主导权，保险公司对于客户存在需求，在相互竞争市场资源的过程中往往会有妥协，而TIS风险管理机构的费用源自建设单位支付给保险公司的保费，所以TIS风险管理机构在一定程度上仍受制于建设单位，无法实现真正意义上的公正和独立。
4.4 各类相关费率的厘定
我国IDI目前采用固定费率，费率数值相较于国际上IDI的取费标准较低，参考法国IDI的发展经历，其IDI费率在保险公司经过大量赔付案件后进行过多次调整，基于我国目前的建筑工程质量和体量，制定一个合理的保险费率以确保IDI制度的长期发展意义重大。
4.5 拓宽IDI应用工程类型，多元化发展IDI模式
在国外，所有类型的建设工程均可投保IDI，但从全国各地试点项目来看，IDI投保项目类型主要集中于成片开发建设的住宅小区工程，国家重点建设项目、大中型公共事业工程、关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目等类型工程暂未涉及。
基于目前IDI在全国范围内的推广程度，IDI介入建设工程领域应先从保障性住宅逐渐过渡到商品性住宅，待住宅工程投保IDI被市场广泛认可后，再逐步转入商业、公共设施、市政道路等领域。但大型商业及市政道路等建设项目高额的造价意味着较高的保费支出，将会给建设单位带来巨大的资金压力，且这类工程的施工工艺、潜在风险缺陷类型与住宅类建筑有较大不同，对保险公司的承保能力及风险管理机构的管控能力均是较大的考验，以上问题在IDI保险在住宅项目领域外的拓展过程中都有待进一步研究和解决。
（作者单位：上海同济工程项目管理咨询有限公司）
