摘要：工程款的合理使用直接影响了建设项目的建设进度，关乎各参建单位和农民工的切身利益。建设银行在从事传统造价咨询工作的同时，也一直对建设工程资金监管进行摸索。《保障农民工工资支付条例》已于2020年5月1日正式实施，对工程资金专款专用具有里程碑式的意义。接下来的重点，将会是保证建设资金的使用与现场的实际情况、具体的分部分项进度的一致，保证工程项目的顺利进行。本文就工程项目资金监管工作的探索进行介绍，并指出资金的主要流向，不合理用款的形式和相应的对策。
建设项目的工程款能否被施工单位专款专用，合理使用一直是国家和建设单位重点关注的问题。工程款的合理使用直接影响了建设项目的建设进度，关乎各参建单位和农民工的切身利益。国家也一直对建设工程资金的合理使用进行制度上的摸索。为贯彻落实习近平总书记关于根治农民工欠薪问题的重要批示精神，人力资源和社会保障部会同有关部门在深入调研论证的基础上，研究起草了《保障农民工工资支付条例（草案征求意见稿）》。该条例已于2020年5月1日正式实施，对工程资金专款专用具有里程碑式的意义。建设单位和造价咨询单位接下来关注的重点，是控制承包商在建设工程中合理地使用工程款，保证工程款能符合当前工程进度，符合下游合同付款条件，不被挪用至其他项目。
一、建设银行对工程项目资金监管的探索
建设银行作为唯一具有甲级造价咨询资质的银行，一直服务于国家和社会的各重大项目。除传统的造价咨询业务外，建设银行也一直在积极探索工程项目资金监管。建设银行通过“银行+造价咨询”的模式的基础上，探索了具有建行特色的资金监管模式。
1.工程款专户
工程款专户是实现工程项目资金监管的基础。通过开立工程款专户，可以实现最基本的工程项目资金与项目一一对应，并在此基础上控制资金的流向。
2.有关金融科技工具
通过建设银行长期的工程项目资金监管实践，建设银行开发了一系列诸如“工程宝”和“监管易”等资金监管工具，这些金融科技工具是实现工程项目资金监管的最主要的手段。通过监管工具，可实现承包商项下各下游分包合同、供应商合同的登记、汇总、支付条件设置，可以指定工程款专户中的资金的支付对手和金额，从而保证工程项目资金的专款专用。
3.造价咨询+资金监管
建设银行有大量经验丰富的造价咨询人员并在实践中积累了大量的资金监管数据。在支付金额控制和合同审核中可以做到一事一审核并作出及时地相应。通过造价咨询、资金监管和金融科技的结合，保障了工程项目资金的合理使用。
二、当前工程款资金支付模式和用款流向
当工程承包商根据承包合同有关条款的约定收到工程款后，大致会用于以下三种用途，详见下图：
1.农民工工资
农民工工资关系到广大农民工的切身利益和社会的稳定。此款项一般根据劳务用工分包合同的约定进行支付，在《保障农民工工资支付条例》正式实施后，条例明确了适用范围和重点规范内容、政府责任、拖欠农民工工资的清偿责任主体欠薪的预防、用工及工资支付规范、加强监督检查和欠薪行为的惩戒。条例规定施工总承包单位应当在工程项目开工之日起三十日内为该项目建立农民工工资专用账户，建设单位按照约定拨付工程款时，应当按照工程承包合同约定的比例或者施工总承包单位提供的人工费用数额，将应付工程款中的人工费用按期拨付到农民工工资专用账户。农民工工资委托施工总承包单位代发制度，分包单位负责按月计算每位农民工当月应得工资额。并同时实行农民工工资保证金制度和实名登记管理制度。
2.下游分包商、材料供应商工程款
下游分包商、材料供应商的工程款是工程款最主要的用款流向，其比例占工程款总额的70%以上。足额、合理地支付下游分包商、材料供应商的款项直接影响了工程的整体进度。项目建设单位开展资金监管工作的最主要目的之一就是确保关键材料和处于关键线路上的分包单位能够及时、足额的收到工程款，保证项目的顺利进行。
3.管理费、税金和零星采购等
管理费和税金主要用于施工项目部向公司总部缴纳的项目管理费用、管理人员工资费用和有关税费。管理费和税金是每个建设项目必然发生的，但是也是监管难度最大的。一般情况下，由于税费、管理人员工资等支出均由项目承包单位的公司基本户统一支出，故允许项目承包单位将管理费和税金一般由项目工程款专户转回其公司基本户。
三、工程款资金不合理使用的形式及对策
根据多年来资金监管工作和研究的开展并结合政府有关部门和地方造价部门的政策、法规，可发现在农民工工资、下游分包商、材料供应商和管理费税金等方面均存在不合理使用的情况。
1.农民工工资
在《保障农民工工资支付条例》实施后，明确规定了建设单位应将工资拨付到农民工工资专户，并实行总包代发的工资的制度。随着政策的执行，农民工工资的足额、按时发放得到了有力的保障。但是也存在一些不规范的情况。首先，农民工工资的具体金额可能会与本支付周期的分部分项中的人工费发生不一致的情况，可能会导致建设方与承包方就工资支付金额方面发生争议，导致不能及时支付农民工工资；其次，规费中工人部分的社保仍存在不足额甚至不缴费的情况。目前，对于农民工工资专户的监管，主要立足于《保障农民工工资支付条例》的要求，严格核对项目施工人员的名单；其次结合每月人工信息价、各支付周期中合同工程款的人工费保证农民工工资应发尽发；最后，严格落实实名制有关要求，跟进施工人员社保的缴费情况。
2.下游分包商、材料供应商工程款
下游分包商、材料供应商工程款的不及时、不足额支付是最常见的工程款资金不合理使用形式，也是对工程影响最大的一种形式。为尽可能避免上述情况的发生，首先，在资金监管过程中应及时跟进现场实际施工进度并收集施工有关资料，备案相关分包合同。在此基础上合理计算和评估各下游合同的应付款金额；其次，配合建设银行开发的有关资金监管的产品，可以保证施工单位不能任意使用账户内的资金，从而确保将指定金额的工程款支付至下游分包商和材料供应商的指定账户；此外，建设单位在资金监管中根据自身管理要求和重点监管方向，设定有关监管目标和策略。在结合当期付款的分部分项明细、分包合同付款条件和各分包合同的重要程度的前提下，保证绝对不可挪用的用款严控，可灵活配置的分包付款在不超付的前提下灵活调配。
3.管理费、税金和零星采购等
承包商以管理费、税金和零星采购等理由挪用工程款，是一种常见且隐蔽的手段。这部分资金监管的主要难度在于该部分款项尚无统一的标准进行规范，不同工程、不同承包商、工程的不同阶段的用款均有不同的特点，过度依赖监管人员积累的经验。目前采取控制策略主要为监管合同约定比例确定最大可用款金额，根据本工程的收款机采购情况估算税金金额，根据项目部人员数量及组成推算管理人员用工成本，根据项目的进度和具体的用款节点适时调整承包单位用款比例。
四、工程项目资金监管的成效
上海市某金融机构新建办公楼项目，总投资约100亿元。在5年的全过程投资控制和资金监管服务过程中，累计发现不合理用款约400笔，涉及金额约2.8亿元。确保该项目能够基本按照进度计划完成施工，并保证农民工工资的发放，其间未发生因工资导致的群体性事件。
上海某港资地产开发项目的幕墙分包工程，合同总额约2亿元。在与建设银行3年的资金监管服务合作过程中，通过对幕墙分包单位工程款专户的监控，累计发现总承包单位不合理截留工程款约1000万元，有力地保障了幕墙分包单位的利益。同时，在项目建设过程中，幕墙分包单位的总公司因阶段性现金周转不畅，导致全国范围内多个项目的玻璃、铝型材供货受到影响进而影响工程进度。通过对分包单位工程款专户的控制，确保项目专款专用，保证本项目的材料供货。最终除因新冠肺炎导致的工期延误外，本项目未因本次幕墙分包单位总公司的原因导致工期延误。
随着工程项目资金监管在多个项目的落地应用，其成效也逐渐被各参建单位所认可。站在建设单位角度，加强建设项目工程资金监管可以有效保证资金安全，保证工期、保证项目如期投入使用，进而保证项目的效益；对于各施工承包单位项目部，参与工程项目资金监管可以减少公司总部对资金的过度干预导致项目资金困难。
五、总结与展望
随着建设工程管理的完善，管理人员和从业者逐渐发现工程项目资金的监管对工程有重要的意义，各单位也在探索监管的手段及方法。《保障农民工工资支付条例》的正式实施，标志着工程项目资金监管开始在专项领域迈出第一步。但是工程项目资金监管工作仍需要更多地探索和研究：
第一，工程项目资金监管工作需进一步规范化、正规化。目前，政府有关部门和地方造价管理部门尚无工程项目资金监管的有关法律法规和政策说明。各项目管理单位和咨询单位仍各自根据自身经验进行控制，尚不存在合理的标准。在后续工程项目资金监管工作中，基层从业者应积极收集有关数据并整理有关经验，政府有关部门和地方造价管理部门在基层收集的数据和经验的基础上，积极推动建立具有广泛适用性的政策和规范。
第二，工程项目资金监管工作可与有关金融单位合作，将监管窗口进一步前移，实现由事后监管推进到事前监管。事后监管可以反映上一阶段实际用款情况和用款计划之间的偏差，但发生偏差后纠偏困难，易发生纠纷和争议。项目管理单位和工程承包商应与金融单位合作，明确资金监管前提下工程承包商款项支付的原则，实现每一笔工程款的控制，尽量保证每一笔款项均符合用款计划，均符合监管的要求。实现建设项目资金的事前监管能够保证工程项目各参建方的利益并减少纠纷和争议。
第三，推动工程项目资金监管工作由电子化向网络化、云端化的转变。工程项目资金监管的开展，是一个多方联动的工作。为了保证监管的顺利开展，势必会产生额外的沟通和报备、审批等工作。通过开发相关金融产品、管理软件等工具，向网络化、云端化发展，一方面可以形成固定的、规范的流程，更可减少建设单位、承包商、造价咨询单位之间的协调难度，提高工程项目资金监管的时效性。
中国的造价咨询行业走过了一个不平凡的30年。2021年是新基建元年，“十四五”是“新基建”深度发展的关键时期。造价咨询行业也需要新发展，形成“新基建+新造价咨询”的新格局。新基建不同于以前的基建项目的粗犷发展，更注重集约、高效、科学发展。工程项目资金监管作为造价咨询业务的一个新方向，应继续发展，积累经验与数据，更需契合集约、高效和科学的大方向，为新基建提供新的助力。
（作者单位：中国建设银行股份有限公司上海市分行造价咨询中心）
