日前，国务院总理李克强在两会政府工作报告中再次提出“再开工改造一批城镇老旧小区，推进无障碍环境建设和适老化改造”，两会代表委员也提出了改造亟须完善相关立法、加大筹资力度、发挥街道社区作用、完善标准体系、补齐老配套设施短板等议案。老旧小区改造仍有很长的路要走。
城镇老旧小区改造是党中央、国务院高度重视的重大民生工程、发展工程。2019年至2021年，全国累计开工改造城镇老旧小区11.5万个，惠及居民超过2000万户。实践表明，改造城镇老旧小区对于满足人民群众美好生活的需要，惠民生扩内需、推动城市品质提升等都具有十分积极的作用。
同时，老旧小区改造也是一项长期的系统工程，需要系统谋划和稳步推进，既要扎实做好前期科学规划，又要探索一条能够协调各方利益的改造模式，并能够实现群众满意、可持续使用。
但旧区改造往往涉及群众动员、资产评估、资金筹措、资源整合、标准制定、产权调整等一系列复杂内容，牵扯到政府、企业、居民等不同利益主体，受体制机制和法律政策影响。在实施过程中，各部门统一协调困难导致审批困难、建筑规范滞后不适用、资金筹措难、居民意见统一难、后期运营难、改后又复旧、群众不满意等顽疾制约着改造工程发展，牵一发而动全身，哪一个环节出了问题都会导致改造“流产”。
正因牵涉各个方面的矛盾，改造比新建更具有考验性，因此必须坚持问题导向和结果导向相结合，精准聚焦面临的难点堵点痛点，系统化推进实施。由于缺少成熟经验和标准模式，国家及地方在这方面是一边改造一边总结，不断迭代优化，逐渐形成可复制可推广的经验模式。
2020年7月，国务院发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，帮助一大批老旧小区居民改善了居住条件和生活环境，解决了不少群众“急难愁盼”问题，但不少地方工作中仍存在改造重“面子”轻“里子”、政府干群众看、改造资金主要靠中央补助、施工组织粗放、改造实施单元偏小、社会力量进入困难、可持续机制建立难等问题。改造缺乏系统规划、各环节孤立缺乏协同参与，城镇老旧小区改造既是民生工程、也是发展工程的作用还没有充分激发。2020年12月至2021年11月，住建部相继发布四批《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》，总结改造难点问题并给出相应解决举措建议。2021年12月，住建部、发改委、财政部联合发布《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》及《城镇老旧小区改造工作衡量标准》（以下简称《衡量标准》）。至此，改造政策实现了从“指导意见”到“衡量标准”的跨越，各地旧区改造工作有了系统性开展依据。
《衡量标准》的出台充分体现了系统性思维在旧区改造工作中的重要性，它既体现了改造的普遍问题，又抓住了改造的特殊之处。标准明确改造需要把牢的底线，全面把握改造工作全局，根据改造由始到终全过程管理问题制定指标，要求建立自上而下齐抓共管的统筹协调机制、科学合理确定改造计划、建立改造项目储备库、评定改造优先级、加强水电气热信等专营设施同步改造统筹衔接、对群众改造意愿强烈内容应改尽改、建立居民参与共商共建共管机制、强化质量安全监管整改。此外，标准还拎出改造过程中关键难点环节并给出相应解决举措，如通过党建引领城市基层治理机制实现居民共商平台、以推进片区联动改造实现公共空间共享、通过构建社区生活圈补足社区设施短板、多渠道筹措改造资金实现资金共摊、引进社会运营主体全链条参与改造并实现后期运维、鼓励与金融机构协作获取资金支持、加快构建适应存量改造的配套政策制度等。
自旧区改造实施以来，各地涌现了不少好的经验做法，从中都可窥探出系统性思维的运用。以重庆市为例，为引导群众主动参与老旧小区改造提升的全过程，相关部门明确“改造39项+社区服务提升25项”内容清单，形成了“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的改造机制；此外，还在国内率先出台城镇老旧小区改造项目全流程管理办法，针对项目的计划、资金、设计、实施、验收等全流程管理做出了规定。在老旧小区改造上，不仅向内要空间，还通过区域连片改造，积极向外拓展空间，形成串珠成线、连线成片的改造规模和效应，实现了城市公共空间利用的最大化。通过引入社会资本解决资金难题，实现三方共赢，不仅提升了居民居住环境，盘活了闲置资产，也赋予了投资运营主体新的业务；同时，在市场化的运营模式下，项目还能实现可持续发展。通过财政资金引导社会资本、居民出资的多元化筹资方式，既让老旧小区“有钱可改”、居民受益，又让企业获利、政府减压。短短3年时间，重庆市累计改造老旧小区2326个、4564万平方米，根据2020年度专业机构开展的调查显示，重庆群众对城镇老旧小区改造满意度达到95%以上。
系统性推进旧区改造需要建立精细化与长效化管理机制。通过数字赋能老旧小区改造，将全过程管理搬上“云平台”，对提升旧区改造质量、效能及后期运维有着十分重要的意义。在山东青岛胶州市老旧小区改造中就成功运用了数字化技术，运营方以“胶州市绿色智慧社区平台”为核心打造了“胶州整体解决方案”。项目依托运营方数字化平台，以“平台+场景”双擎驱动，打造“1+3+N”老旧小区改造解决方案，即“1个平台（胶州市绿色智慧社区平台），3大体系（社区综合治理、社区运营和社区生活服务），以及智慧安防/出行等N个智慧场景”。整个方案最核心之处是“胶州市绿色智慧社区平台”，其针对基层政府、物业管理、居民服务三端需求，打造“党建引领、社区共建共治、物业管理、智慧安防、智慧出行、智慧电梯、生态运营、舆情分析”等8大模块。该平台基于运营方CIM平台的智慧社区CIM+应用体现，采用BIM数字孪生建模技术，结合GIS地理信息技术，打造三维数字一张图的底板，实时采集并动态运营辖区场景下的人、事、地、物、情、组织等多源基础数据，建立“五码关联”的大数据库。同时，该平台还可与公安、教育、民政等多个部门的数据进行互通，从而把社区微脑纳入整个城市的数字大脑范畴，实现政府治理共建、共治、共享的同时，为数字城市建设沉淀数据。截至2021年12月底，通过该数字平台实现了胶州市24个社区改造，改造后居民生活、物业服务和政府管理效率显著提升，实现物业等运维管理人员成本降低50%、安全风险降低90%、服务满意度提升90%、公共安全事件追溯率100%、消防隐患100%预警、社区应急响应提升100%。
此外，国家及相关部门应尽快完善相关制度、加强政策支持力度。在两会召开前，民盟中央提交的一份《关于鼓励支持社会力量参与老旧小区改造的提案》提到，目前部分社会力量参与老旧小区改造仍面临一定“隐形门槛”，比如民营企业在办理老旧小区改造立项、用地、规划、施工等审批、获得银行信贷支持方面与国企存在一定差距；改造过程中相关方协调难度大。另外，老旧小区改造属于长期惠民型社会事业，在财务上具有盈亏平衡周期长、项目利润率低的特征。社会力量投入大量改造资金，主要获取的是老旧小区改造形成的便民空间运营权益，以运营权向银行申请贷款支持时，需要满足银行足额资产抵押和较高担保措施等硬性要求，同时担保公司要收取较高担保费并提供反担保要求，社会力量融资难度较大。
2022年，老旧小区改造任务已进入深水区和攻坚期，从衡量标准到落地实行，还有不少操作困难，但运用系统性思维开展工作的思路不会错。回答好老旧小区改造的时代课题，需要思维的升级、制度的完善，也需要技术的支撑、各方力量的参与，从而确保城市肌理和有机更新始终处于有序适度、生机勃勃的状态，进而不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。 （陈文）
