建设工程竣工结算是发包人与承包人在竣工验收后对工程价款最终金额进行确认。包人提交竣工结算资料后，发包人应当按照合同约定的计量计价条款进行审核、确认。发包人审核竣工结算的方式有多种，有的发包人会自行审核，有的发包人会委托专业的造价咨询公司审核；有财政资金、其他国有资金投资的，发包人还会提请财政、审计机关对竣工结算进行评审或审计。传统竣工结算审核的争议焦点集中在工程量计算是否正确和定额组价是否准确。随着工程造价改革的深入和工程承包模式的发展(DBB、PPP、EPC、DB等)，建设工程竣工结算审核的争议焦点出现新的变化，发包人的审核维度在不断提高，政府机关、专业造价咨询公司的审核能力在不断增强，给承包人的结算利润带来不小的挑战。

下面结合曹珊律师团队处理的竣工结算审核争议案例，分析、论证法律知识在解决当前竣工结算审核难题的优势和必需性。

案例背景

某财政资金投资的建设工程项目，合同价格形式为总价合同，签约合同价3.72亿元。工程竣工后，经发包人委托专业造价咨询公司审核的竣工结算金额为3.92亿元，后发包人将经审核的竣工结算资料提交当地审计局进行审计。当地审计局初审金额为3.44亿元，审计局提出“签订的合同条款无效”“补充协议违反招投标文件的实质性内容”“竣工结算金额应以审计局审计结果为依据”“竣工结算工程量应据实计算、审核”等诸多问题。

问题一：政府审计机关的审计意见对竣工结算金额的影响

涉及法律知识：《审计法》《审计法实施条例》、最高人民法院2015年《全国民事审判工作会议纪要》《民法典》等。

根据《审计法》第2条、《审计法实施条例》第20条规定，审计是政府审计机关履行职责的行政行为，政府审计机关有权对有财政资金或其他国有资金投资的建设工程进行审计监督，应当审计竣工结算的合法性、真实性和效益性。但发包人与承包人签署承包合同并进行竣工结算属于民事行为，审计机关的行政行为直接改变或决定发承包双方的民事行为是否合法呢。全国人大常委会法制工作委员会曾指出“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”最高人民法院在2015年的《全国民事审判工作会议纪要》也指出“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”可见，政府审计机关的审计结果不能直接决定或改变发承包双方之间的竣工结算金额，除非承包合同中明确约定“以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据”或发包人委托了审计机关对竣工结算进行审核。

本案例中，承包合同条款涉及“审计”的有：第10.1条约定“关于变更的范围的约定：除发包人要求或同意增加的内容外不予变更，含费用变更时需取得相关部门审查同意。”第12.4.1条约定“基础桩基及土方施工（包含既有地面及构筑物拆除外运）完毕经验收合格后，付合同额总价的20%；结构出地面顶板浇筑完毕付至合同额总价的50%；交工验收合格30天内付至合同额总价的80%；竣工审计结算后付至工程审计结算总金额的95%；剩余5%质保金待质保期满后30天内付清。”上述条款的中“有关部门”“竣工审计结算”“工程审计结算”可否理解是政府审计机关审计呢？根据《民法典》142条关于意思表示解释的规定，从文义解释和建设工程行业交易习惯看，“工程审计结算”可以是发包人审核结算，可以是发包人委托专业造价咨询公司审核结算，也可以是政府审计机关审计监督。本案例实际是，发包人委托专业造价咨询公司对进度款、变更与签证和竣工结算进行审核，所以，不能将“工程审计结算”理解是审计机关审计监督；若承包人明确拒绝审计机关的审计意见，审计意见不能直接作为本项目竣工结算的依据。有司法审判案例可佐证。

在本案例中，曹珊律师团队还结合实际情况为承包人做了风险提示与防控建议。根据《审计法》，承包人有配合审计机关的法定义务，但建议承包人不要直接与审计机关有过多接触；对审计机关提出的问题，需通过发包人与审计机关进行沟通；建议避免在审计会议纪要或审计文书上签字，以防范“视为追认结算审核方式”的法律风险。

问题二：关于清单工程量偏差是否调整合同价格的问题。签订合同的条款与招标文件的条款约定不一致，签订合同的条款是否无效？依据签订合同的条款办理的工程量偏差签证是否有被核减的风险？

涉及法律知识：《招标与投标法》《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》等。

本案例，关于清单工程量偏差是否调整合同价格的条款：招标文件的专用条款第1.13条约定：“工程量清单错误的修正：允许调整合同价格的工程量偏差范围：/。”签订合同的专用条款第1.13条约定：“工程量清单错误的修正：允许调整合同价格的工程量偏差范围：10%。”可见，签订合同的条款将“／”改成了“10%”。政府审计机关认为发包人与承包人签订合同时改变了招投标文件的实质性内容，违反《招标与投标法》，认为出现清单工程量偏差不应当调整合同价格，相关签证应当全部核减。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第22条规定“当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。”有关清单工程量偏差的约定应属于“工程价款”条款，根据上述司法解释的规定，本案例签订合同的专用条款第1.13条应属于无效条款，应依据招标文件、投标文件的约定进行竣工结算。但审计机关主张“出现清单工程量偏差不应当调整合同价格”是否全部正确的呢？

为解决客户的难题、穷尽方案，曹珊律师团队先后3次要求承包人补充资料，查明招标文件通用条款第1.13条约定：“出现下列情形，发包人应予以修正，并相应调整合同价格：（1）工程量清单偏差超出专用合同条款约定的工程量偏差范围的；……”招标文件专用条款第1.13条约定：“工程量清单错误的修正：允许调整合同价格的工程量偏差范围：/。”按照文义解释，招标文件通用条款和专用条款的约定不能得出审计机关主张的结论“出现清单工程量偏差不应当调整合同价格”。招标文件通用条款约定由专用条款进行约定，而专用条款又未做约定，应当属于约定不明。本案例，招标文件约定不明，签订合同进行补充约定，是否属于《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第22条的适用范围，签订合同的条款是否无效呢？本律师团队，深入研究和讨论，发现解决问题的转机。招标文件条款约定不明，签订合同的条款进行补充约定的，并不违反《招标与投标法》第46条，补充约定是双方的真实意思表示，是有效的。有司法审判案例可佐证。

专业律师团队解决专业问题，以法律知识为工具，不一定能100%的解决竣工结算的疑难问题。专业律师的优势和必需性在于帮助承包人或发包人查找疑难问题的根源，在于为承包人或发包人找到新思路，在于为承包人或发包人揭示、预防潜在风险，在于帮助承包人或发包人树立迎接挑战的信心。

（作者单位：曹珊律师团队）