2017年《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】92号）正式拉开了我国PPP项目规范开展的序幕，PPP项目的前期程序问题、融资问题、税费问题、“两标并一标”等问题有了相对明确的政策指引。2019年《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）对规范的PPP项目提出了明确而具体的条件，开始强调PPP项目绩效考核的重要性。2020年的《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号）则是从合同文本层面对重点领域PPP项目进行了规范，同时再次强调了PPP项目的合规管控。而2020年《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）和2021年《财政部关于修订发布<政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法>的通知》（财金〔2021〕110号）则是进一步从全生命周期绩效考核和项目信息公开管理的层面规范PPP项目实施。

在PPP项目越发规范的大背景下，PPP项目的市场环境也呈现出整体持续向好的趋势，我们在提供法律服务的过程中也发现，项目问题比较突出的都是一些遗留项目的整改事宜或是潜在的争议解决事宜。但是规范发展并不是PPP模式的终点，最终目的还是推动PPP项目的高质量发展、健康存续，目前PPP市场环境中存在的问题包括：

一是PPP项目的融资问题。目前，PPP项目可以通过银行信贷、信托、债券融资、产业基金、政策性金融工具、保险融资等方式筹集资金。PPP项目融资渠道看似广泛，但实质上PPP融资难是一个老话题，产生这一问题有政府方的原因也有社会资本方的原因。比如，PPP项目立项等行政许可主体不配合变更为项目公司；土地不采取划拨、出让或租赁等合规方式供给项目公司，而仍然供给政府部门，导致项目融资时合规性审查有问题。而有些社会资本方参与PPP项目的工作重点仅仅在于项目建设期间，疏于项目运营；融资过程中不愿意进行第三方信用增级，自然就会出现融资难现象。然而，我们也应该理性、辩证地认识到，目前的PPP市场环境下存在融资难的问题可以倒逼PPP的发展。当PPP项目不再过度依赖地方政府信用，融资机构不再简单地看地方GDP和财政收入，倒逼政府和社会资本方基于PPP项目融资难的考量，做更多的尽职调查，对PPP项目合同条款、建设质量、运维规划以及概预算包括投资回报率有更高的要求，这些因素都有利于催生更高质量的PPP项目。

二是PPP项目的退出机制问题。PPP项目退出大体上可以分为：项目到期移交清算、股权转让或回购和资产证券化等正常的退出机制；PPP项目发生提前终止的情形，未达到正常退出时点的非正常退出机制。股权转让作为PPP项目退出机制中常见的一种退出方式，相比到期移交清算，能够实现社会资本的提前退出，对社会资本而言是较为推崇的退出方式。但对于政府方而言，项目的实施主要依赖于社会资本的资金和技术实力。若项目公司股权结构发生重大变化，导致原被选定的社会资本实质性退出或失去控股地位，则有可能会影响PPP项目运营的持续稳定。PPP项目合同对项目公司股权转让的限制有其必要性和合理性，但是在保证项目平稳运营的前提下，作为财务投资人或非牵头方的施工企业可以提前与其他方约定股权转让或回购事项，在项目执行阶段通过转让项目公司股权顺利实现PPP项目的退出。对于PPP项目发生提前终止的情形，包括政府方违约、社会资本方违约、项目公司违约、不可抗力等。财政部在《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》《PPP项目合同指南》等文件中对于各方应承担的责任都给出了指引，规定了“项目因故提前终止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因导致提前终止的，应当依据合同约定给予社会资本相应补偿，并妥善处置项目公司存续债务，保障债权人合法权益；如因社会资本原因导致提前终止的，应当依据合同约定要求社会资本承担相应赔偿责任”。但是，在我们实际提供法律服务的过程中发现在政府方违约的情形下，社会资本方维权成本之高、周期之长等问题，而这些案例的发生无不对PPP项目的参与度产生消极影响，尤其是民营企业的参与度。

以上是目前PPP市场环境中存在的一些问题，但问题的产生、发现与解决正是促进发展的过程，国家的营商环境和政策鼓励也在不断出台，比如2019年10月23日国务院公布《优化营商环境条例》(下称《条例》)。《条例》从加强市场主体保护、优化市场环境、提升政务服务能力和水平、规范和创新监管执法和加强法治保障等方面，以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障。《条例》中特别提到：“招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥”。我们同时看到最高人民法院出台的《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》、中共中央国务院出台的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，其中都规定了大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

PPP模式的发展本身与社会主义市场经济体制完善是一个互融互通的过程，它依赖于地方财政的健康透明，依赖于地方政府的高效廉洁，还依赖于投融资机制的创新，同时也促进社会主义市场经济体制的完善。对于优化PPP营商环境，无论从政府方还是社会资本方而言一定是遵守法律法规政策的要求，增强自身的履约意识，具体的建议有两点：一是正确认识国家推行PPP的初心。PPP是国家治理方式的转变，是有效调动市场与民营企业优势的建设方式，而不是名股实债、不是固定回报，要有实际的运营和绩效考核。如果政府方和社会资本方能在这一点上达成共识，那么上面所说的PPP项目范围问题、PPP项目未达到正常退出时点的非正常退出机制等市场环境问题也能迎刃而解。二是通过PPP项目信息公开加强监督管理。从《政府采购法》《招投标法》《政府采购法实施条例》和《政府信息公开条例》，到《政府投资条例》《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》等都从不同层面和角度提出了提高政府投资透明度、推进信息公开、加强社会监督的要求。独立第三方的可行性评估报告和政府对项目的承诺等信息公开，可以增加社会资本参与的热情和提高项目准备质量。信息公开也可以使得项目全生命周期的每一个环节有可能受到审视，将在很大程度上优化PPP营商环境。