□曹磊

“拿地即开工”是指工程建设项目在投资方确定投资意向后，审批部门在核发用地批准手续前对工程开工所需的审批事项提前介入审查，待投资方获得用地批准手续后立即核发建设工程规划许可证、施工许可证等许可文件，项目随即具备合法开工条件。目前采用“拿地即开工”模式的主要是带方案出让的工业项目，本文以“拿地即开工”的操作模式探讨工程建设项目审批制度改革的发展方向。

“拿地即开工”的第一种操作模式——“文字游戏”。

不是将开工手续提前到用地手续阶段，而是将用地手续推迟到开工阶段，甚至更后。现实中有不少工程项目还没拿到用地手续就开工了，甚至竣工多年才补办手续。只要将用地批准手续和施工许可证同时补办，理论上就实现了拿地即开工。这种模式没有改革意义，不做讨论。

“拿地即开工”的第二种操作模式——“提前审查”。

这也是目前最常见的操作模式，通过虚拟土地手续提前启动项目的审查，对开工前的各项审批手续进行形式上的前置和重组以实现拿地的同时核发开工手续。此种模式的“拿地即开工”由于不涉及审批事项本身的改变，阻力相对较小，在很多地方已发展得较为成熟，伴随产生的改革举措有“容缺受理（注意是受理不是审批）”、“模拟审批”、“信用审批”、“临时施工许可”等，都可归结为提前审查。虽然只是手续形式上的重组，没有触及深层次改革，但基层部门付出了巨大的努力，在力所能及范围内做了最大突破，甚至承担了一定的风险，比如“容缺受理”变“容缺审批”。

“拿地即开工”的第三种操作模式——“承诺审批”。

形式上的整合不是改革的目标，精简审批事项才是改革的意义。必须承认，存在即合理，每个审批事项都有存在的价值，至少曾经有价值。在法律法规没有修改的前提下，直接取消审批事项不可行，为此，工程建设项目审批制度改革提供了一个有力工具—“告知承诺制”。根据改革文件，通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项，可以实行告知承诺制。申请人按照要求作出书面承诺的，审批部门可以直接作出审批决定。具体到工程建设中，某些审批（广义的审批包括备案、登记、评估、评审、论证等）事项对工程建设没有实际意义，在法律法规没有取消的前提下，以承诺即发证的方式让这些审批事项名存实亡，以待修法取消，这就是“承诺审批”模式的“拿地即开工”。告知承诺制是个威力巨大的改革工具，但目前这个威力很难发挥出来，因为告知承诺制本身没有降低审批条件，只是把事前审查改为事中事后核查。在实际运用中，实行告知承诺制的审批事项不但不会降低审批难度，反而使得权力部门在危机意识下对原本“抓大放小”的事项也要全面核查。有些审批事项虽然出台了告知承诺制的文件，但审批条件没有降低，且事中事后监管极为严厉，在不确定性很大的情况下极少有企业敢于尝试。告知承诺制的威力要充分发挥需要两个条件，一是自上而下驱动。如果经过调研论证，随着社会的发展某个审批事项已经失去了存在的意义，应当自上而下直接推行告知承诺制，进而取消，而不是让权力部门自我论证。早在元代中国就已经有能力制造远洋航行的船只，而海运的成本和效率都大大优于漕运，但直到清末海运都无法取代漕运，因为漕运系统很难自我革命。二是取消“满足审批条件”的承诺要求，以“不会产生严重后果”为导向。告知承诺制的意义是解决审批条件与现实情况脱节的问题，因此出发点和落脚点是不会产生严重后果，而不是满足审批条件。如果某个路口一年有十几万辆车违规变道，同时这个路口又没有发生过交通事故，那么应当改变的是此处的交通规则，而不是车主。

“拿地即开工”的第四种操作模式——“桩基先行”。

典型工程的施工顺序是先进行桩基工程（包括支护），然后基坑开挖，接下来主体的施工。建设方花费大量时间取得整个工程的各项开工手续，在桩基完成后就进入漫长的基坑开挖阶段，这段时间没有得到有效利用。就像花费两个月时间准备新疆自驾游的物资，但从鼓楼区出发半个小时到江宁区后需等待两个月再出发。如果能够简化桩基工程的审批手续，让桩基工程直接施工，利用基坑开挖的时间办理后续审批手续，这就是“桩基先行”模式的“拿地即开工”。南京市从2019年开始探索工程建设项目分阶段审批，经过数年努力，在规划审批、施工图审查和招投标等环节取得了显著进展，但距离“拿地即开工”仍有差距。在完成必要的施工图审查的前提下桩基工程完全可以适用告知承诺制，因为桩基先行的风险在于后期设计方案可能发生变化，建设方承诺自行承担设计变更导致的补桩或者过度设计成本，完全符合“事中事后可以纠正且不会产生严重后果”的情形。相比于前三种模式，桩基先行模式的拿地即开工是顺势而为，审批部门压力小很多，企业的改革获得感也更强。

探讨完“拿地即开工”的四种操作模式，提一个大胆的改革想法，解除土地和规划手续与施工许可手续的前置关系。之所以提这个是因为很多工程项目都是因为缺少土地和规划手续无法办理施工许可证而无证施工，有些甚至到竣工都无法完善手续，等到补办手续的时候就同时面临土地、规划、质监、安监、审图、施工许可的处罚，但这种处罚对于确保工程质量安全来说已经没有意义了，而确保工程质量安全才是工程管理的核心要义。可能这个观点很难接受，“怎么能给违章建筑发施工许可证呢？”换个场景，“医院怎么能给犯罪分子看病呢？”这样或许就好理解了。建设部门对工程进行监督的意义在于确保工程的质量安全，确保人民群众的生命财产安全，自然资源部门有遥感卫星监控，有独立的执法权，对于未取得土地规划手续或者擅自突破容积率的建筑工程在任何时候都可以执法，不必与施工许可捆绑。

继续深入探讨工程建设项目审批制度改革的发展方向。施工许可的作用是核准工程开工，从逻辑上讲一个工程只能开工一次，但在现行法律法规下一个工程往往会申领多次施工许可证，甚至一栋楼的桩基工程一张证，主体工程一张证，装饰装修、机电安装等每个专业一张证，同一个工程重复开工，这是违背逻辑的。另外，按照现行规定，施工过程中参建方或者施工条件发生变化，需要注销后重新申领施工许可证，但注销施工许可证这个做法也是违背逻辑的。工程开工的同时施工许可证就已经成为过去式了，即使从审批系统上把记录删除，也无法否认在过去的某个时间工程依法开工这个事实，已经存在的事实怎么注销呢？而且证书可以注销，已建成的实体建筑怎么注销呢？

上述逻辑问题的根源在许可的理念上。施工许可是开工的手续，但并不是所有的施工内容都要在开工时体现，就像自驾去新疆，出发时车子加满油就行了，并不需要在出发时带足全程的汽油。启动资金到位，首批队伍进场，第一栋楼具备开工条件，整个工程就开工了。施工过程中后续楼栋的土地、规划、图审、招标、参建方进场，包括各种要素变更，都可以在同一张电子施工许可证上继续补充更新，这与“工程已开工”这个事实并不矛盾。等到工程竣工的时候，这张完整的施工许可证就是整个工程的“账本”。这个理念如果能够实现，对工程建设审批流程上下游衔接、审批流程优化、审批效能提升会有很大帮助。

大胆假设，还需小心求证，改革永远在路上。（作者单位：南京市建委行政审批服务处）