□庹惠铭
为进一步创新投融资机制，有效盘活存量资产，促进基础设施高质量发展，发改委联合证监会发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，此时试点的范围严格限定在重点行业，主要包括仓储物流、收费公路等交通设施，水电气热等市政工程，城镇污水垃圾处理、固废危废处理等污染治理项目。后《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》将风电、光伏发电等能源基础设施项目也纳入试点项目范围。而随着中信建投国家电投新能源REIT项目和中航京能光伏REIT项目在2023年3月2日通过上海证券交易所的审核，标志着新能源项目REITs正式取得突破。
基础设施公募REITs的投融资模式，对于盘活新能源项目的存量资产，促进新项目的投资建设均具有积极的促进作用，可以预见基础设施公募REITs将在未来新能源基础设施项目的投资建设中发挥重要作用。但相关法律规范要求基础设施REITs试点项目必须权属清晰，已按规定履行项目投资管理，以及规划、环评和用地等相关手续。即基础设施REITs试点项目的合规要求严格，对合规问题的关注程度高。通过对基础设施公募REITs试点项目的合规事项进行解读，可以为其他基础设施项目的合规性要求和合规问题整改方式提供借鉴。因此，作者计划对基础设施公司REITs试点项目进行梳理，形成基础设施项目合规注意事项研究系列，供其他相同或相似项目参考借鉴。
本文计划以中信建投国家电投新能源REIT披露信息为基础，对海上风电项目的用海、用地合规注意事项进行梳理，为其他海上风电项目提供参考借鉴。
一、海上风电项目的用海、用地类型
海上风电项目，通常包括沿海多年平均大潮高潮线以下海域的风电项目和在相应开发海域内无居民海岛上的风电项目，项目的建设内容包括风力发电机组、升压站、箱变及集电线路、运维站等配套设施。对于海上风电项目，除风力发电机组及海底电缆确定布置于海域或无居民海岛上外，升压站、箱变及运维站等配套设施可能布置于海域、无居民海岛上，也可能布置于陆地上。
布置于海域上的风力发电机组、海底电缆，以及升压站、箱变及集电线路等配套设施，涉及占用海域或无居民海岛，按照《海域使用法》等法律规范的要求，需办理海域使用手续，以中信建投国家电投新能源REIT为例，对应的H1、H2风电场项目的风电机组及海底电缆等占用海域的，均取得了海域使用权的审批手续和海域使用权证书。若涉及占用无居民海岛的，根据《海上风电开发建设管理办法》的规定，需依照《海岛保护法》等法律法规办理无居民海岛使用申请审批手续，并取得无居民海岛使用权。
布置于陆地上的升压站、配电楼、运维站等附属设施，涉及占用国有土地，按照《土地管理法》等法律规范的要求，需办理建设用地使用手续，以中信建投国家电投新能源REIT为例，对应的H1、H2风电场项目的陆上升压站综合楼、配电楼、附属楼等附属设施，均取得了建设用地使用审批手续和建设用地使用权证。
综上，海上风电项目中，同一项目的不同建设内容涉及不同的用海、用地需求，其中用海的类型包括海域、无居民海岛的使用，用地的类型包括建设用地的使用。
二、海上风电项目的用海、用地合规注意事项
1.项目办理用海手续的原则和要求
海上风电项目涉及到海域的使用，必须注意控制项目使用海域的选址，按照《国家海洋局关于进一步规范海上风电用海管理的意见》的规定，原则上应在离岸距离不少于10公里、滩涂宽度超过10公里时海域水深不得少于10米的海域布局。且海上风电项目不得设置于各种海洋自然保护区、海洋特别保护区、自然历史遗迹保护区、重要渔业水域、河口、海湾、滨海湿地、鸟类迁徙通道、栖息地等重要、敏感和脆弱生态区域，以及划定的生态红线区内。以中信建投国家电投新能源REIT为例，为满足合规性要求即需要对H1、H2风电场项目是否在生态红线区的事项进行确认。
海上风电项目涉及到海域的使用，用海方式包括透水构筑物使用海域和海底电缆管道使用海域。按照《海域使用权管理规定》的规定，海域使用权的取得方式包括通过申请审批的方式和招标、拍卖的方式，对同一海域有两个或者两个以上用海意向人的，则应当采用招标、拍卖方式出让海域使用权。即按照规范要求海上风电项目需办理必要的海域审批使用手续，通常的手续包括编制海域使用论证报告，取得用海预审意见和用海批复，并办理海域使用权证书。对于以招标、拍卖方式出让海域使用权的，由海洋行政主管部门和中标人签订成交确认书，并按规定签订海域使用权出让合同，中标人应当持价款缴纳凭证和海域使用权出让合同，办理海域使用权登记，领取海域使用权证书。海上风电项目涉及占用无居民海岛的，按照《无居民海岛开发利用审批办法》的规定，需提交无居民海岛开发利用申请书和利用具体方案，编制无居民海岛开发利用项目论证报告，取得无居民海岛开发利用批复，并办理无居民海岛开发利用权属证书。
同时，《海域使用管理法》第25条规定，养殖用海最高期限为15年，拆船用海最高期限为20年，旅游、娱乐用海最高期限为25年，盐业、矿业用海30年，公益事业用海40年，港口、修造船厂等建设工程用海50年。实践中需注意结合项目实际情况申请确定海域使用类型和使用期限，以中信建投国家电投新能源REIT为例，H1、H2风电场的海域使用类型为工业用海（电力工业用海），其中H1风电场所涉海域的使用期限为取得海域使用权证书之日起27年，H2风电场所涉海域为取得海域使用权证书之日起28年。此外，若海域使用权期限届满需要继续使用海域的，按照《海域使用管理法》的规定，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。对于海上风电项目占用无居民海岛的使用期限，按照《无居民海岛开发利用审批办法》的规定，需参照海域使用权的有关规定执行。因此，在办理海域使用或无居民海岛开发利用使用手续时，需注意关注海域、无居民海岛使用的用途、最高期限的限制。
2.项目办理用地手续的要求
海上风电项目的陆地附属设施，如升压站、配电楼、运维站等，涉及占用国有建设用地，对于项目而言通常属于永久建筑物，按照《土地管理法》规定需办理建设用地手续。以中信建投国家电投新能源REIT为例，H1、H2风电场项目中设置于陆地上的集控中心、升压站、配电楼、运维站等附属设施，占用范围内的土地均办理了建设用地使用权手续，并取得了不动产权证书。
按照《土地管理法》的规定，法律规范层面实行土地用途管制。因此，针对海上风电项目的陆地附属设施对应范围内的建设用地使用权，需注意关注建设用地的用途是否满足项目的实际使用需求。若建设用地的约定用途与项目实际使用需求不一致的，可能存在合规风险。以中信建投国家电投新能源REIT为例，作为项目附属设施的运维驿站的建设用地规划许可证和不动产权证书载明的土地用途为工业用地，但在实际使用过程中运维驿站用于运维备件、维修工具等生产物资的存放，以及项目运维办公场所及员工食堂、宿舍等运维、生产及生活相关配套建筑设施，即运维驿站的实际用途与约定的出让土地用途不一致。中信建投国家电投新能源REIT通过项目所在地自然资源主管部门出具土地用途与实际用途无异议的函件，以解决土地约定用途和实际用途不一致的法律风险。但需注意的是，自然资源主管部门出具土地用途无异议函件不是《土地管理法》等规定的确认或变更土地用途的法定形式，中信建投国家电投新能源REIT在新能源领域具有试点意义，行政主管部门配合出具函件的目的是协助推进试点工作。因此，此种处理土地约定用途与实际用途不一致的方式对其他项目而言不具备参考借鉴意义，对其他海上风电项目，应关注相关附属设施的实际用途，在确定项目实际用途的基础上按照法律规范要求办理对应范围内的建设用地使用权手续。
综上所述
基于项目建设内容的梳理可知，海上风电项目中的海上风电机组、电缆等通常涉及使用海域的需求，部分项目涉及使用无居民海岛的需求，即项目开发建设过程中需注意办理相应的海域使用手续，涉及使用无居民海岛时还需办理无居民海岛的开发利用手续。海上风电项目中的陆上附属设施，则需注意按照法律规范要求办理相应的用地手续，并注意确保土地用途满足项目实际需求。
（曹珊律师团队）
