建筑业是证书挂靠的重灾区，住建、人社等部门多年来持续不断地对挂证行为进行整治。根据公开的数据推测，每年建筑业企业为买证挂证支付的成本在数百亿以上。挂证是个很有意思的现象，不管是不是建筑业从业人员都热衷于考证，颇有全民学建筑的热潮，但很明显这是不正常的。本文以建造师证为例分析挂证的根源，其他证书大同小异。
有需求就有市场，企业买证挂证目的是什么呢？登记注册一个公司，拿到营业执照细看会发现经营范围里有一行字，“依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”，这就是资质。要申请资质，除了硬件之外有个重要条件就是持证人员数量达标。设立资质审批制度的目的是为了确保企业具备专业能力，但企业发现招聘一个全职的建造师需要支付二十万的年薪，而买本证书只需要支付一年三万的挂靠费，于是，挂证市场就出现了。企业通过买证挂证降低了经营成本，而挂证者获得了兼职收入，似乎皆大欢喜，不过，资质审批制度的初衷落空了。如果是个别现象那说明是企业的问题，如果是普遍现象那就是制度问题了。超过百万人挂证，注册师制度的设计者真的需要好好反思一下制度的初衷是否实现了。
如果仅仅是办理资质的需要，证书挂靠还不至于发展到如此夸张的地步。2016年建筑业企业资质审批指标简化后，资质审批对证书的需求已经大幅减少，而工程报建审批手续办理对人员证书的需求才是导致建筑业在挂证领域鹤立鸡群的原因。国家职业资格目录中有很多准入类证书，其中包括建造师证。既然是行业准入，没证当然就不准入了，想干工程必须先持证。设立职业资格证书制度的出发点是为了让专业人才持证上岗管理工程，但对于工程建设行业来说，实际操作能力比理论能力更重要，既会考证又能管现场的人太少了。企业买证用来办理审批手续，施工现场管理另有其人。目前清查证书挂靠主要是根据重复社保，如果是从到岗的角度去查，数量会更夸张，因为建筑企业内部财务、行政、人事等工作岗位的员工也大量考证，只不过证书挂在了就职的企业，社保不重复而已。应当承认，挂证市场的存在首先说明政府监管有漏洞，多年来执法不严也有法不责众的意味，但根源还是出在制度本身。企业买证挂证固然不对，如果这么多企业多年来都在买证挂证，而实际上并没有相应人员到岗履职，同时也能很好地完成工程，这就已经反证了是政府设定的门槛太高了，应当加以取消。如果不从根源上治理，即使再加大力度清查挂证，包括刷脸考勤等各种技术手段都用上，需求端不减，最后的结果也只能是帮助挂证者推高挂靠费，甚至推高到足以让挂证者宁愿放弃本职工作也要保住挂靠费的地步。当前建筑行业的“喝茶项目经理”已渐成气候，皆出自于此。有一种观点认为当前的考试制度让很多非建筑业人员也能考到证书，说明考试难度太低了，应该提高报考条件，提高考试难度，但我认为恰恰相反，这说明理论考试难度太高了，脱离了建筑业的实际，导致会做工程的人考不到证，考到证的人不去做工程。问题出在供给侧，不是提高报考条件和考试难度，相反应该降低，让更多实际操作能力强但不擅长考试的人也能取得相应的资格证书，企业不必另外买证挂证。“人证合一”不是强迫挂证者在工地喝茶，而是让有能力管理工地的人获得相应资格证书。
办理工程报建审批手续需要证书，这是一个很大的市场需求了，但如果一个工程一个证，这个需求仍然不足以支撑起如此巨大的挂证市场，问题在于一个工程需要不止一个证。根据相关规定，建造师不得兼职多个项目，也就是建设行业常说的“没有在建工程”。说实话，这个规定有点多余，建筑业的家属们最有发言权，常年奋战在施工一线的项目经理们连老婆孩子都顾不上，哪儿还有时间担任多个项目负责人？既然文件规定不许兼职，现实中也确实忙不过来，那执行起来应该没问题，但实际上这个规定执行起来不但有问题，而且问题非常大，繁荣的挂证市场有一半“功劳”都是拜这条规定所赐。办手续需要建造师证，一个工程要办很多手续，招投标需要，合同备案需要，质监、安监、施工许可也需要，施工过程中当然更需要。工程建设周期很长，在合同履行过程中可能需要变更人员。根据《注册建造师执业管理办法》的规定，变更项目负责人经发包方同意即可，但现实中各环节的主管部门对人员变更设置了种种限制条件，而且不同部门有不同的规则，你的系统允许变更，我的系统不让变更，结果把人员变更演变得错综复杂。比如施工许可系统上项目经理变更了，但招投标系统不许变更，当这个人再次参加招投标的时候就会因为“有在建工程”而被禁止投标，这时候企业可能就会买本证书先投标用，将来再想办法。再比如招投标系统变更了，合同备案系统没有变更，于是这个人能中标却不能继续备案，进退维谷。当然还有一种情况也不得不提，企业有意造成审批手续和施工现场人员不一致，因为业绩是建筑企业重要的无形资产，由公司核心人员掌握，现场管理另有其人。本来只需要一本证书，但过五关斩六将把全部手续办下来锁定了很多证书，而这又会造成下一轮项目办手续时人员信息的错乱。系统锁证是为了追踪人员信息以明确责任人，但错综复杂的规则让系统锁定的证书和施工现场完全脱节了，应对各种系统锁证成了企业买证挂证的一大动机，至于施工现场谁在管理反而不重要了。国家设立注册师制度的目的是让专业人才管理工程，审批只是手段，不是目的。比如在招投标环节审查项目负责人有没有在建工程没有意义，如果有在建工程的话，他自然会因为分身乏术不能到新项目上任职，而即使招投标部门访遍全国甚至全球终于核实清楚这个人投标的时候没有在建工程，从投标到开工短则一两个月，长则一两年甚至更久，投标的时候没有在建工程不代表施工时他能到岗，投标的时候有在建工程也不代表施工时他就不能到岗，招投标环节审查“在建工程”，无异于现代版的刻舟求剑。人员管理的重心和核心是施工现场，即便注册师是保证工程质量不可或缺的条件，不可或缺的也是专业人才，而不是专业人才的“证”。
主管部门限制人员变更的主要考虑是担心一旦放开变更，有的企业会找一个优秀项目经理专门投标用，中标后就换人，换下来到别的项目上继续投标。另外，发包方也可能通过为项目经理量身定做一些特殊要求而让自己人中标，也就是串标。这些情况有，而且很普遍，限制人员变更可以增加串标的难度，但也只是增加了买证挂证的成本而已，而且这种限制侵犯了发包方的权利。允许人员变更是发包方的权利，即使主管部门觉得中标单位把优秀项目经理换成普通项目经理损害了发包方的利益，也不应当越俎代庖直接替发包方否决变更申请，这就是法无授权不可为。
挂证现象的大量存在反映了工程招投标领域的一个深层次的问题。在工程建设领域转包是公开的秘密，没有转包的工程反而显得很另类。违法行为非常普遍，连工地上的民工都知道项目转了几手，但主管部门却极难查处。工程转包是违法的，但没有哪个企业会傻到去备案一个转包合同。无论是查招投标、合同签订、社保缴纳、还是查审批手续，都合法合规，连对公账户资金来往都没问题，这一切的奥秘其实可以用五个字来总结，那就是—“法人不是人”。到目前为止科技还不能实现人格的转移，所以责任可以到人，但法人不同。建筑行业的特点是人员密集、资金密集、技术含量（相对）不高，大量的建筑企业都是轻资产，非常轻，办公室是租的，管理人员是挂证的，民工是劳务公司的，连工程机械都不需要有，很多企业可以轻到全部资产就是那张资质证书。在这个市场环境中，通过非常简单的操作就可以在法人不变的前提下乾坤大挪移实现工程转包。
通过上述对证书挂靠、人员变更、招投标、资质管理、市场执法的讨论，我认为建筑行业的管理需要引入“宜疏不宜堵”的思维：与其花费大量人力物力整治挂证却帮助挂证者推高挂靠费，不如改革考试制度让那些本来就在工地管理工程的人能取得相应的证书，企业不需要买证挂证；与其层层设卡限制人员变更让企业无所适从，不如放开变更，让企业根据现场实际情况申报人员，倒推实现人证合一；与其查处转包却无功而返，不如放开允许借用资质，让工程的实际承包人浮出水面；与其让项目经理沦为围标串标、权钱交易的工具，不如取消一般项目招投标中的项目经理因素，通过改进其他因素优化招投标，让优秀企业凭实力脱颖而出。如果取消项目经理因素后的招投标机制无法区分企业质地，则更加印证了建筑业的改革方向，“强化个人资格，淡化企业资质”。
放管服第一个字是放，把不该管和不必管的事放掉，才能集中精力管好应该管和必须管的事。（作者单位：南京市建委行政审批服务处）
