什么是“既有建筑”？目前的法律法规对于既有建筑没有明确的定义，一些规范性文件倾向于将既有建筑定义为“已建成并实际使用的建筑”。随着近年来多起重特大事故的发生，既有建筑管理（包括装饰、装修、改造、维修、加固、出新、升级等）多年积累的矛盾逐渐暴露并愈演愈烈，部分地区矛盾积累已经到十分严重的程度。

既有建筑的矛盾源自三条规定：《建筑法》第7条规定工程开工前应当申领施工许可证。《施工许可管理办法》第2条规定工程投资额或者建筑面积小于限额的无须申领施工许可证。《建筑法》第49条规定涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。上述三条规定交织产生的矛盾是：既有建筑装修改造工程的管理边界是看是否“涉及建筑主体和承重结构变动”，还是看“限额”。

法律不外乎人情，既有建筑装修改造要不要管？当然要管。泉州、苏州、杭州、长沙等地发生的事故教训惨痛，事故的原因是擅自拆改破坏建筑主体承重结构所致，但是，很多地方的主管部门吸取教训的结果却是按照限额（也就是面积和造价）加强监管，这个边界划定存在严重的管理错位问题。新建工程的钢筋水泥人工有标准定额，有工程造价，但装饰装修没有，因为五百元可以装个马桶，五万元也可以装个马桶；贴墙纸是装饰，挂一副名画也是装饰；平地起高楼的新建建筑的建筑面积有规范有审批，但装修工程无法计算建筑面积。刷个漆是算刷墙的面积还是算地板上投影的面积？铺地板加吊顶是不是算两倍面积？拆改承重结构影响整栋楼的安全，是算拆墙的面积还是整栋楼的面积？事实上装饰装修工程是没有建筑面积这个概念的。问一个装饰装修工程的建筑面积是多少，就像问修车厂的汽车产量是多少，这个问题本身就不对。如果一定要问，那答案就是修车厂只修车不造车，所以汽车产量是零，装修工程不产生建筑面积，所以装修工程的建筑面积是零。零当然小于限额，无须办证，仅凭这一点就足以推翻全国各地查处的既有建筑装饰装修工程无证施工的错案。这个问题看似降维打击，但丝毫难不住任性的执法者，因为没有标准就意味着执法尺度可大可小。想处罚的话，刷个漆也可以按酒店整栋楼的面积认定无证施工，不想罚的话，即使拆了承重柱也可以按柱子的横截面积算，无须办证。在这种任性执法之下，无数的酒店、商场、宾馆、写字楼、商铺，甚至路边早餐店都面临装修的困境，对营商环境造成十分不利的影响。

如果说按照限额管理把装修工程纳入施工许可审批是为了保证施工的质量安全，是为了确保人民群众的生命财产安全，那么就算是违背了上位法，我也要为这种勇于担当的精神大大地点个赞，只可惜事实不是这样。无论是《建筑法》《建设工程质量管理条例》，还是《施工许可管理办法》，说的都是房屋建筑，并没有区分城市建筑和农村建筑，也没有区分居民住宅和公共建筑，但很多地区的主管部门在实际管理中却只管城市建筑，不管农村建筑；城市建筑也只管有房产证的，不管没证的；城市里有房产证的也只管公共建筑，不管居民住宅。于是，“既有建筑”就演变成了城市里的、有房产证的、限额以上的、公共建筑。酒店商场的装修变通条件也要强行办施工许可证，而城中村老破小的装修风险很大却因为规模小没有房产证而不能纳入监管。如果真的是出于对人民群众生命财产安全负责，那么首先应该把建设手续不全的建筑、城中村建筑、居民住宅野蛮装修、危旧建筑改造、各种历史原因导致没有产权但已使用多年的老破小的装修改造纳入监管，而且还应该是重点监管对象。因为泉州、长沙等地发生事故的正是这几类建筑，吸取事故教训首先应该针对这些建筑制定监管方案，亡羊补牢，但实际上很多地区却恰恰把这几类建筑排除在外，亡羊且未补牢。

装修的风险大小与面积造价无关，与拆改结构有关。盖一个三层小楼和盖一个八十层的高楼，施工难度大不相同，但在第三层装修和在第八十层装修没什么不同。路边早餐店拆改墙体比五星级酒店贴墙纸风险更大，五楼住户野蛮装修也不比底层商场装修风险小。监管的目的是为了确保工程质量安全，因此既有建筑的管理边界在于结构变动，应当根据《建筑法》第49条确定，这在全国人大法工委和国务院法制办的相关释义中其实早已明确，但《建筑法》第49条多年来没有得到重视，更没有执行。装修一般不敢拆承重墙，即使有也是无知者无畏的野蛮装修，再加上装修工程在室内进行，主管部门很难主动发现。更重要的是，《建筑法》第49条只有监管的责任，没有发证的权力，所以多年来被主管部门选择性无视，这不能不说是一大遗憾。近年来，随着多起重特大事故的发生，《建筑法》第49条终于引起了一些重视。例如，2023年5月公布的《湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查报告》对装修活动的调查结论是“相关装饰装修活动未改动房屋承重结构，对房屋倒塌无影响”，没有提及限额问题。2023年6月7日，住建部发布《关于进一步加强城市房屋室内装饰装修安全管理的通知》（建办〔2023〕29号），对涉及建筑主体和承重结构变动进行了规定。此后各地陆续出台文件也开始关注建筑结构变动问题，但对限额问题避而不谈，这种暧昧的态度导致管理边界更加混乱。有的地区在坚持按照限额办施工许可证的同时再要求按结构变动办理许可，一个小小的装修竟然要到建设局和房产局办两个许可证。有的审批部门对酒店商场装修等商业项目以超过限额为由认定无证施工进行处罚，但对政府机关的建筑则以不涉及主体承重结构为由开具无须办证的证明，选择性执法。更有甚者，打着“放管服”的旗号，把酒店商场夜总会装修这些肥肉留给自己发证“管”，把风险大又难管的城中村老破小等骨头“放”给街道网格员，揽权的时候看限额，追责的时候看结构安全。

法律不能嫌贫爱富，法律也没有嫌贫爱富，既有建筑的管理边界应当回归《建筑法》第49条。鉴于目前大量手续不全的建筑存在并长期使用的既成客观事实，对于无产权建筑、非自住自用的城中村建筑、经历多次拆改和交易无法追溯确认结构安全的建筑，建议先进行安全鉴定，以此作为装修改造设计方案的基础。设计方案只对结构安全负责，不涉及建筑本身的合法性。《建筑法》第49条的执行可嵌入房产交易环节中，因为买卖的房子如果经历多任房主多次拆改，那么交易的房子与产权证上的房子是否一致应当重新核验，这个问题可延伸至古希腊哲学命题“忒修斯之船”。

关于既有建筑的管理，还有一个问题需要引起重视。施工图设计的依据是规范标准，而既有建筑装修改造不适用现行标准规范，无论是刚交付使用1天的建筑还是百年建筑，因此，既有建筑装修改造活动只有设计方案，没有施工图，更没有施工图审查。根据《建筑法》第49条和《建设工程质量管理条例》第15条，以及全国人大法工委和国务院有关部门的解释，装修工程施工的依据是设计方案（不是施工图）。这个问题本来不应该成为问题，理论上不应该有施工图，但因为套用了施工许可的规定，办证要审图，审图要先有图，于是设计院只能“指鹿为马”，把设计方案做成施工图的形式，这种“削足适履”的做法应当尽快予以纠正。

最后，既有建筑的管理不宜扩大边界，除结构安全之外的其他方面应当体现业主的自治自律。业主是财产所有人，也是安全第一责任人，没有损坏建筑的动机。安全固然重要，但过度的安全投入会窒息经济活力，最终有损社会发展，更重要的是，既有建筑不适用现行规范标准，没有标准也就没有对错，随意扩展管理边界会导致主管部门走向不作为和乱作为两个极端。

（作者单位：南京市建委行政审批服务处）