7月底，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年重点工作。其中，房地产政策是社会各界的最大关注点之一，政策重点是“加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产”。

同样是在7月，21日的国常会上通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，这让老城更新，更准确地说是频繁出现的“城中村改造”格外耀眼。

新一轮的城中村改造，是棚户区改造的2.0版吗？恐怕不是，原因有两点。

其一，在2021年，住建部就已经明确规定，城市更新禁止大拆大建，不得以城市改造为名，做新的棚户区改造。2022年，政府工作报告提出的棚改计划，也只有120万套。而且，全国很多地方的城中村改造，开始试点以房票形式取代现金拆迁款，帮助已建成项目去库存。

其二，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》关注的重点是超大特大城市，并不是上一轮全国上下齐头并进的棚改。而且，三、四线城市在之前的棚改中，城中村已经改造得差不多了，超大特大城市中却还有不少城中村。更直白点说，只有超大特大城市还有的改，还有市场。

不过，城中村改造只是老城更新的一个侧面，老城区还要面对老旧小区改造、老商圈升级、历史文化街区保护等等一系列更新问题，同时，更新还要在“去地产化”的既定条件下进行，可谓充满挑战。例如，《北京市城市更新条例》明确指出，本市城市更新活动不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。

挑战归挑战，老城更新是在经济放缓、人口减少的趋势下，城市能落地实施促进内需、拉动投资、吸引人口等举措中，为数不多看得见摸得着的“抓手”。只是新需求下，需要重新审视更新的核心逻辑，才能做到有的放矢、物尽其用。

那么，老城更新的核心逻辑是什么？用一句话概括——“信心”比“目标”重要，“内容”比“外壳”重要。具体来说，老城更新由于产权复杂、难度系数大，实现目标不可能依赖“一个人”独自完成，需要吸引“一群人”共同参与，但这些的前提是要有足够的“信心”。老城更新是个“慢活”，更是一个“微利”的活，而且“新外壳”会随着大众的喜新厌旧失去吸引力，只有“内容”才能支撑更新走得更远。

在此逻辑下，老城更新需要树立信心的“激励机制”，也需要内容可持续发展的“产业动力”。

老城更新需要何种激励机制？

众所周知，老城区更新的极限动作是“留改建”，这使更新的回收周期变得更长——如采取微改造模式的永庆坊，俢旧比建新更花钱，改造成本是每平方米1万元，是新建成本的2倍。在实现收支平衡的前提条件下，预计回收周期为12.5年。

正是以上种种原因，很多社会资本、资源在面对老城更新时望而却步。仅依赖政府推动老城更新，建设本身或许不是问题，但更新后的项目需要持续运维，甚至可以说运维决定了项目的生命周期，而商业化、市场化的运维恰恰是政府所不擅长的。因此，很多政府通过激励机制（调规、增加可售面积等）的设计，创造更多的机会，让企业、社会资本打消顾虑，加入老城更新行列中。

1.容积率转移机制

在国际上，“容积率转移”是较为常见且较为有效的激励机制。容积率转移是指，在更新受限的地块做开发，开发者可将被减少的开发容积率，转移到其他可开发地块，相当于提高开发者在其他项目的容积率。

我国正在进行容积率转移的探索，如《上海市城市更新条例》规定的建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；《深圳经济特区城市更新条例》规定在城市更新中承担文物、历史风貌区、历史建筑保护、修缮和活化利用，给予容积率转移或者奖励等等，但尚未形成可借鉴的操作机制。

事实上，容积率转移能否顺利实施，受到3个因素的影响。其一，容积率转出区域适用范围过窄；其二，容积率转入区过度地产化，缺乏产业支撑，增加了城市的地产库存量；其三，能否确保转出区与转入区均有效开发，而不是开发者的投机行为。

面对这些影响因素，纽约和东京的容积率奖励是如何实施的？

2.纽约容积率转移机制

纽约容积率转移机制实施过程中，具有代表性的是剧院特区。剧院特区位于曼哈顿中城，是百老汇的所在地，是纽约文化产业的重要支柱。该区域坐拥大大小小的剧院500多家，在2018-2019演出季，百老汇一共为纽约经济贡献了147亿美元，而这与容积率转移机制推动更新密不可分。

百老汇历史可追溯至19世纪初，到1920年代，百老汇剧院文化盛极一时。在经历了1933年经济“大衰退”，特别是1960年的嬉皮文化和老城空心化的冲击下，百老汇区沦落为低俗娱乐区、犯罪高发区，《纽约时报》称这里为“市内最差的街区”。

此后，曼哈顿中城的地产市场需求开始旺盛，纽约城市开发当局计划拆除部分老旧剧院，用于地产开发。

古建剧院的拆除引发了“拯救剧院”运动，纽约成立地标保护委员会，目的是能让古老剧院在房地产高压下保存下来。但是一旦建筑被列为“文物”，就意味着区域的更新停滞，文物区的民众也将无法获得城市发展的红利，更意味着每年需要投入大量资金维护。

（1）划定特定意图区

一边是更新需求，一边是保护要求，这就造成了“既要、又要”的发展矛盾。因此，纽约城市规划部在百老汇划出特定意图区，也就是剧院特区。目的是在保护区域文化、建筑特色的基础上，通过“激励政策”和“城市设计”激活区域发展，容积率转移机制由此登场。

剧院特区的容积率转换突破了距离限制（此前只允许转出区与转入区相距一个街区），实行“任意交易”制度——在整个剧院特区内，允许修复的古建与特区内任何一个地块进行容积率转移交易；制定容积率转移标准，具体内容包含进行综合再分区、规定基础容积率、规定不同情形的容积率转移标准等。

这样一来，古建既得到了修复，其产权所有者也有了保护古迹的动力，社会资源也有信心参与更新建设。

（2）容积率银行

为防止容积率转换出现供需不均衡，大起大落的状况，容积率银行孕育而生。

容积率银行作为一种特殊的不动产管理机制，由政府或其他非营利机构负责收储（被保护地未使用的容积率），再视开发需求进行分配。容积率银行是将容积率货币化，形成“购买容积率—销售容积率”的运作模式，出售一般采取公开拍卖方式。

容积率银行还有个伴生品“剧院基金”，其资金来源为开发商在购买容积率时缴纳的“手续费”（每平方英尺需支付17.6美元），剧院基金主要为戏剧产业的发展提供资助。

容积率转移机制及相关配套政策，使得容积率被转出区的古建得以保留，戏剧产业得到蓬勃发展，例如在2018-2019演出季，百老汇接待观众超过1477万人次，提供岗位达9.7万个；而容积率转入区，则成为纽约抢手的商务区。

剧院特区容积率转移机制的成功，开启了曼哈顿的更新大幕，后续诞生了很多成功案例，如高线公园——允许高线廊道下方及控规范围内的土地所有者，将控规范围内的未建设空间指标，出售给高线公园范围以外的企业。

购买后的企业，可突破原有容积率限制进行建设，相当于以腾挪的方式实现价值共享。

将容积率转移机制用到极致的，当属东京。

（未完待续）