课题背景

2024年3月5日，李强总理做政府工作报告指出，稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造。目前，全国性规范尚未确立，城中村改造工作依然处于各地各自为政的局面。3月29日，全国首个专门针对城中村改造的地方性法规条例《广州市城中村改造条例》（简称《条例》）经广东省十四届人大常委会第九次会议审议批准，对城中村改造目标、改造方式、补偿安置方案、土地征收、纠纷解决等进行了规范，明确城中村改造应当坚持政府领导，尊重村民意愿，对全国各地城中村改造地方性立法具有极大的借鉴意义。在此背景下，法律服务怎样做出调整，成为摆在我们面前的一个重要课题。

城中村改造的基本模式

目前，我国城中村改造项目实践中，各地因地制宜，探索适合不同地区的改造模式，以主导改造主体的不同，大致有以下几种模式：

（一）政府主导城中村改造模式。政府土地储备部门利用政府资金，完成项目策划、土地征收、安置房建设、拆迁补偿等系列事宜，在拆迁完毕后，由国土部门会同其他相关部门，组织向社会公开出让净地的国有土地使用权。如深圳南头古城项目，南头古城具备城中村与古城的双重身份，2017年深圳政府主导，对城中村进行保护性改造，保留了各种时代丰富的信息和古城原有的风貌特征，加入公共艺术，重塑古城文化生活风味，建立古城由内而外的良性循环体系。

（二）以政府和企业联合主导改造模式。由政府或企业进行投资并以“统租”形式推向市场，保留城中村建筑，不拆除重建，以环境整治为抓手，企业通过长期微利模式运营。如深圳元芬新村城中村改造，元芬新村的特点是外来常住人口多，且常住人口绝大部分是租户。2018年，元芬新村和愿景集团旗下的深圳微棠公司展开合作，愿景集团将业主的房屋整栋租赁，针对社区室内外环境、公共空间规划以及社区运营管理等方面进行规模化整改，打造微棠新青年社区，对外出租。

（三）市场化运作，政府监督模式。市场主导为主，政府除负责城中村改造规划的制定、行政审批等行政事项外，村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置等方案的实施事宜完全进行市场化运作。如2020年南京市石榴新村改造项目，该小区建成于上世纪50年代，年久失修，设施陈旧，存在严重的安全和消防隐患。为解决以上问题，南京越城建设集团被南京市秦淮区政府明确为项目的主要实施主体，自筹资金，完成城中村改造。

城中村项目中法律服务面临的机遇和挑战

（一）城中村项目中法律服务面临的机遇。

1.城中村项目为法律服务创造了全新的业务领域。随着城中村项目的启动，律师的业务领域得到了较大幅度的拓展，涉及到拆迁、补偿等方面的诉争，有诉讼领域的，如代理物权主体参加行政复议、行政诉讼、民事诉讼等；也包括非诉领域的，如对拟改造的城中村项目进行尽职调查，就城中村改造模式提供法律咨询意见等，大大拓展了法律服务的业务领域。

2.城中村项目为法律服务提供了大量的业务实践。城中村改造涉及的利益较大，利益主体多元，律师可以为不同的民事主体提供各种法律服务。为动产和不动产的所有权人、用益物权人、担保物权人提供法律服务，如代表村民进行民事、行政诉讼。为政府相关职能部门提供法律服务，如协助制定完善城中村转制总体方案、为清产核资提供法律服务、代表政府部门为村集体企业的股份制改造提供法律服务、就政府部门对违法建筑物的认定出具法律意见书、协助政府部门处理涉及违法建筑物行政处罚的行政诉讼等。为开发商提供法律服务，如对城中村项目进行尽职调查、对开发商选择参与城中村改造方式提供法律意见及审查相关法律文件、在拆迁补偿安置阶段为开发商提供法律意见及审查相关法律文件、在拆迁补偿安置阶段为开发商提供法律服务、在土地使用权取得阶段为开发商提供法律服务、为城中村改造项目融资提供法律服务等。

3.城中村项目为法律服务带来了多元化的思维方式。城中村项目进行过程中的法律纠纷往往涉及到政府公共利益与人民群众的私人利益之间的横屏，会遇到很多疑难复杂问题，这些问题的解决需要律师在提供法律服务中具备多元化的思维方式，灵活运用调解、诉讼、和解等纠纷解决方式，以缩短城中村项目法律服务时间，从根本上解决社会矛盾，提高城中村项目法律服务效率和效果，提高群众生活幸福感。

（二）城中村项目中法律服务面临的挑战。

1.城中村项目中的法律服务需要更全面的业务知识。城中村改造项目涉及的法律关系较为复杂，既包括民事法律关系，如不动产物权变动法律关系、拆迁补偿法律关系等，也包括行政法律关系，如项目立项批准、规划许可、违法建筑物查处、土地征收、文物保护、行政复议、行政诉讼等。而城中村改造项目具有很强的地域性，处置上述法律关系时，地方性法规、规章起主导作用，各地的差异较大。由于各地的城中村形成的历史原因、城中村建筑物的构成、城中村内的产业现状及产业规划等存在诸多不同，而国家又缺乏统一的规范城中村改造的法律，因此，各地关于城中村改造的规范性文件存在较大差异，律师必须充分掌握地方性规定，方能处理好各种法律诉争。

2.城中村项目中的法律服务需要更全面的业务技能。一方面，要有较强的心理素质。城中村改造项目周期长，工作量巨大，通常需要律师团队来完成法律服务，有时还需派驻现场律师解决法律问题。因此，律师在接手城中村改造项目前，应做好持久战的心理准备。另一方面，要有处理复杂矛盾的能力。城中村改造项目利益冲突比较明显，普遍存在不考虑房地产市场价值、安置补偿较低，以及适用规范混乱、无序等问题。城中村改造项目的利益冲突不仅存在于开发商与村民之间，也存在于政府与村民之间、村民与村集体之间、上级政府和下级政府之间，征迁矛盾较为激烈，妥善处理这些利益冲突，律师必须要有更全面的业务技能。

3.城中村项目法律服务需要更专业的业务能力。目前，城中村改造尚无专项法律和行政法规，城中村改造实务中，各地都处于摸索状态，操作模式不一，没有规范的操作方式。集体土地征收与补偿相关法律和规范不能简单嫁接至城中村改造中的建设用地和房屋的征收之中，亟需制定统一适用的法律法规，而目前处置中，律师只能结合政策、法学理论、村规民约、常情常理等进行法律解释和适用，这对律师的法律素养和理论能力具有较高要求。

城中村项目法律服务的应对措施

（一）转变思想观念。一要确立化解矛盾的观念。律师是最好的机制建设者、利益分配者，在城市更新多元利益处理的过程中，律师应将冲突利益转化成区分利益，并力争转化成共同利益，进而实现各方利益最大化，减少矛盾冲突。二要确立迎难而上的观念。城中村改造的难度有目共睹，想要做此项业务的律师，对此要有充分的认识，工作中要有坚忍不拔的精神和捍卫公平正义的决心。三是确立开拓创新的精神，工作中要投入足够的时间精力学习研究法律原则、制度规定，以及有关案例、裁判精神，具体业务开展过程中，不断总结提炼实践中的经验，根据工作需要，创制工作模式、规范、标准，形成科学化、可操作的工作体系，为顶层设计提供借鉴。

（二）充实法律知识。一是进一步强化法律理论学习。对于民事法律、行政法等方面的法律原理进行深入研究，从根源上寻求解决问题的症结点，通过对法律原理的灵活运用，为当事人妥善处理诉争，解决矛盾。二是跟进学习各地出台的地方性法规条例，通过对《广州市城中村改造条例》等专项地方性法规条例的学习，领会各地城中村改造遵循的原理方法，并为尚未出台法规条例的区域同类案件处理提供思路。三是强化学习各地的政策、规范性文件。在没有出台有关法规条例时，要充分学习当地的政策、规范性文件，充分了解城中村改造的有关制度体系、规范、依据，根据基本法律原则，处置具体问题。

（三）拓展业务领域。一是将城中村项目纳入业务领域。城中村项目为法律服务提供了全新的领域，律所要有意识地将该领域作为一块重点业务领域，纳入工作范围，必要时，构建专门法律团队，应对该项工作。二是有意识地培养业务工作，通过主动与政府有关部门、法院、复议机关等部门联系，承担有关法律宣讲、调解等法律业务，为缓解城中村项目矛盾、营造良好拆迁补偿环境创造条件；同时，根据情况，承接当事人委托的民事、行政诉讼，通过谈判、和解等多元化的方式，为委托人解决讼争问题。

（四）优化法律服务。一是确立非讼原则。城中村改造项目涉及到的是人民群众住的问题，根本性的民生工程，而诉讼成本高、周期长，一旦涉入到诉讼中，老百姓的切身权利必然受到严重影响，政府也将为此消耗大量的人力、物力、财力，影响工作效率，因此律师作为中间人，具有一定的话语权，可以通过合情合理合法的说服，劝说当事双方做出让步，通过调解的方式，化解矛盾，尽快解决问题。二是提高法律服务质效，一旦诉讼不可避免，律师要从维护公平正义和当事人合法权益角度出发，做好法律服务工作，坚守职业操守，不得对当事人做出违反法律精神的允诺，或者诱导当事人通过不正当的网络曝光、上访等途径影响司法公正。

（作者单位：江苏碧泓律师事务所）