编者按：6月26日，华东政法大学投资与建设法治研究院签约揭牌仪式暨投资建设模式法律研讨会在上海举行。会上发布了《大江南北新涌动——国内投资建设模式市场运作情况的调研报告》。作为研究院未来的一项重要工作，建立投资建设总承包的合同示范文本，是推动中国标准走出去，以法治力量为建筑企业“走出去”保驾护航的重要制度建设。

该报告是在前期理论研究工作的基础上，由华东政法大学投资与建设法治研究院专家委员会主任、建纬研究院院长朱树英带领建纬律师和行业专家赴昆明、广州、深圳、武汉、西安、苏州、上海等地对实践中的建设总承包的市场操作进行实地调研，获得了丰富的“投建营一体化建设总承包模式”相关实践资料，并由前期研究小组在对调研资料进行分析、提炼、总结的基础上将相关理论成果和实际经验固化为调研报告。现节选报告的前沿与第四部分《国内投建营一体化存在的问题以及对策建议》予以刊登。

伴随着中国建筑业蓬勃发展的脚步，为更好地提升城市的建设水平，建筑行业对于工程组织实施方式的探索从未停歇。上海市建纬律师事务所为深入理解和掌握建设项目工程组织实施方式的最新趋势，成立投建营一体化工程建设总承包课题组，特别开展了一项针对投建营一体化模式的建设总承包调研活动。

此次调研旨在通过实地考察、专业访谈及案例分析，详细了解当前建设总承包在项目管理、风险控制、法律规范等方面的实践。调研团队由多位专业律师和行业专家组成，调研了数个大型建设项目（中亿丰建筑数字产业园建设运营项目、西安地铁9号线一期工程PPP项目、广州南沙新区区块综合开发项目、上海市青浦区重固镇新型城镇化建设总承包项目、上海中心大厦大型商业综合体建设项目），并走访云南省建设投资控股集团有限公司和浙江省建设投资集团股份有限公司，调研其参与工程建设领域的市场主体演变过程，与调研对象公司的项目管理者、工程师及政策制定者进行了深入交流，研究相关建设总承包的项目策划、资金募集、设计和施工到运营管理的全过程，并特别关注了法律风险防控和合规管理体系，在此基础上对调研单位提出相关建议。

本调研报告的形成，正式揭开了课题组各项工作的序幕。一种新的行业发展模式，其诞生、发展的历程，离不开行之有效的配套法规制度和示范文本。如今，我们站到了新的历史和现实发展阶段，对于“投建营一体化”模式的研究值得我辈正本清源、守正创新。我们期待，课题组在接下来的工作中，能够产生更多兼具专业性和可行性的理论成果，为市场主体提供指引。

国内投建营一体化存在的问题以及对策建议

（一）存在的问题

结合我们调研的情况，国内的投建营一体化模式已经有了很多尝试，并在很多项目中取得了成功。目前国内投建营一体化模式的发展可谓“八仙过海各显神通”，既有利用PPP的模式，成立项目公司将投资、建设、运营、移交有机串联的西安地铁9号线，也有充分利用了国家战略和企业发展机遇通过合并重组或借壳上市实现企业从传统建工企业到投建营一体化的综合服务商的云南建投和浙江建投。以上案例在实践中均取得了良好的效果，为行业研究投建营一体化模式提供了良好的案例库。但我们在调研中也同样发现，当前国内投建营一体化模式存在着一些不规范的乱象，乱象的滋生也可能会给投建营一体化模式的发展蒙上了阴影。

1.投建营一体化缺乏相应的管理制度

从PPP模式的发展历程来看，从最初的EPC+F、PPP+EPC、BOT、BOOT等模式的百花齐放，到近年来陆续发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(【2023】115号）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2024年第17号令）等文件的出台，对于政府和社会资本合作以及特许经营的合规性，主管机关一直在探索和推进。而对于政府和社会资本合作项目之外的投建营一体化模式，目前仍然缺乏明确的法律法规和政策指导，导致投建营一体化在实施过程中缺少规范和标准，而更多依赖于市场主体的自行探索，这显然不利于这一模式的长久发展。投建营一体化模式缺乏相应的管理制度具体体现在：

缺乏统一标准。投建营一体化项目涵盖投资、建设、运营等多个环节，但目前尚未形成统一的、跨行业的管理制度和标准，导致项目在实施过程中缺乏明确的指导依据。同时，由于缺乏明确的标准，项目团队在各个阶段的工作质量也难以得到有效保障。

制度空白。在某些细分领域或特定类型的投建营一体化项目中，可能存在管理制度的空白，使得项目在运作过程中面临无法可依的困境。

监管缺失。由于缺乏有效的监管机制，即使存在管理制度，也可能存在执行不力的情况，导致制度形同虚设。

责任不明确。在投建营一体化项目中，各个环节的责任划分不明确，导致制度执行时责任推诿，影响项目进展。

考核制度不完善。没有建立起与投建营一体化项目特点相适应的考核制度，难以激发项目参与方的积极性和创造性。

信息化配合程度低。投建营一体化项目需要高度集成的信息化平台来支持项目的全生命周期管理，但目前国内在数字化管理平台建设方面还存在滞后现象。

数据共享困难。由于各参与方之间数据共享机制不完善，导致项目信息无法及时、准确地传递和共享，影响项目的决策效率和执行效果。

2.无统一可以适用的投建营模式的合同示范文本

投建营一体化模式涉及投资、融资、建设、运营多个环节，各个环节之间环环相扣，极易出现风险。2024年5月21日，国家发展改革委办公厅印发了《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》，为政府和社会资本合作项目特许经营协议提供范本参考。但是，除政府和社会资本合作项目之外，针对其他投建营一体化项目，当前市场主体签订合同时没有规范的示范文本可作为参考，多是自行编制合同，容易考虑不周，进而在后续执行过程中出现合同没有约定或者约定不明的情况。而且也容易滋生不合规、不公平的条款出现。无统一合同示范文本带来以下问题：

法律风险增加。由于缺乏统一的合同示范文本，项目参与方在起草合同时容易忽视某些重要法律条款，或者对某些法律风险的预见不足，从而增加项目的法律风险。

谈判成本上升。在没有统一合同示范文本的情况下，项目参与方需要花费更多的时间和精力进行合同谈判，就合同的具体条款和内容进行反复协商，这会增加项目的谈判成本和时间成本。

合作效率降低。由于合同文本的不统一，项目参与方在理解合同条款时可能存在差异，导致合作过程中的沟通障碍和误解，降低项目的合作效率。

项目质量难以保证。合同是项目管理的重要依据，缺乏统一的合同示范文本可能导致项目管理的不规范，从而影响项目的质量和进度。

（二）对策建议

1.缺乏相应管理制度的对策

制度设立的总体原则。明确建设总承包管理制度的总体原则，如市场化运作、公平竞争、透明公开、责任明确等，为整个项目的实施提供指导。

搭建法律法规框架。制定专门的法律法规，明确投建营一体化模式的法律地位、基本原则、参与主体的权利与义务。详细规定各参与方的职责和权利，包括投资方、建设方、运营方等。确保各方明确自己的职责范围，避免职责重叠或遗漏。

统一协调机构和审批流程。成立国家级或地方级的协调机构，负责投建营一体化项目的总体规划、协调和管理。建立项目审批流程，确保项目的合规性，并建立监管体系以监督项目实施过程。

完善投建营模式的融资机制。出台金融法规政策，明确投建营的融资模式，拓展融资渠道，包括政府和社会资本合作(PPP)、债券发行、银行贷款等融资机制。

明确流程管理制度。制定项目从投资到运营的全过程管理流程，包括投资决策、资金筹集、设计规划、施工建设、运营管理等各个环节的具体要求和步骤。确保项目按照预定的流程进行，提高管理效率。

明确风险管理制度。建立风险管理制度，识别和分析项目可能面临的风险，制定相应的风险应对措施。确保项目在面临风险时能够迅速反应，降低损失。

明确质量管理制度。制定项目质量管理制度，明确质量标准和质量检验要求。确保项目在各个环节都能够达到预定的质量标准，提高项目的整体质量。

明确成本管理制度。建立项目成本管理制度，对项目的成本进行严格控制和管理。确保项目在预算范围内完成，提高项目的经济效益。

明确监督与评估的制度。建立项目监督与评估机制，对项目的实施过程进行全程监督，定期对项目进行评估。确保项目按照预定的目标和要求进行，及时发现和解决问题。

2.起草编制“投资建设系列合同示范文本”

投建营一体化模式的实现需要签订一系列合同，因此除政府和社会资本合作项目特许经营协议范本之外，有必要考虑制定一套规范的合同示范文本，在合同起草环节规范合同约定，同时也能够在行业内逐步形成行业惯例。为落实中共中央对涉外法治工作提出的新要求，课题组已经开始实施示范文本研究工作。未来会将标准合同文本经过专家论证定稿后提请上海市政府主管部门发布该示范文本集用于上海企业在“一带一路”走出去过程中当作标准合同来使用。待时机成熟，将继续推进该合同文本集提高到国家层面上，成为全国范围内企业在涉外工程项目中广泛适用的高标准的国际施工合同文本。起草编制“投资建设系列合同示范文本”将遵循以下方式：

坚持实用性原则，出台具有实践指导意义的“投资建设系列合同示范文本”。吸收许多国际工程项目的先进经验和国内建设总承包的探索，根据我国法律法规和建设总承包的实际特点，实事求是地约定了合同条款及内容。对建设单位和工程总承包单位的责任、权利和义务做出比较详尽的约定，出台符合实务发展和维护各方公平的合同示范文本，以规范、引导建设总承包合同当事人的签约、履约行为。

坚持合法性原则，与相关法律法规规章、司法解释保持一致。“投资建设系列合同示范文本”将严格遵循了《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》等法律法规、规章、司法解释的要求，与国家现行的有关法律法规和规章、司法解释相协调一致。

坚持统一性与灵活性的原则，扩大示范文本的适用范围。确保“投资建设系列合同示范文本”适用范围广泛，除政府和社会资本合作项目之外，适用于包括建筑、市政在内的所有行业的工程施工项目。除法律规定以外的，允许合同当事人在专用条款中进行约定，以提高扩大《示范文本》的适用范围。

（上海市建纬律师事务所）