笔者曾为顾问单位解答过招投标投诉方面的法律咨询。某建筑企业参加了一个工程施工项目的投标，投标结果公示后，发现投标被否决了。经仔细核对招标文件的要求，初步判断是评标委员会评审错误。请问：该公司可以将评标委员会作为被投诉主体吗？如发现评标委员会评审错误，作为投诉人应该投诉评标委员会还是招标人？这一案例引发了笔者对招投标活动中有关被投诉主体一系列问题的思考。哪些主体可以作为被投诉主体？能否将评标委员会作为被投诉主体？评标委员会成员能否作为被投诉主体？如收到关于评标委员会作为投诉主体的投诉，招投标监督管理部门如何处理？为此，本文结合笔者实务工作中的一些认识和体会，针对上述问题进行了初步分析和探讨，以期为招投标从业者提供一些参考意见。
一、哪些主体可以作为被投诉主体？
《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定：投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。
《招标投标法实施条例》第六十条规定：投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。
投诉主体（投诉人）、被投诉主体（被投诉人）、受理投诉的主体属于招投标投诉法律关系中重要的三方参与主体。上述两个法律条文，明确规定了投诉主体是投标人和其他利害关系，受理投诉的主体为有管辖权的行政监督部门，唯独未规定哪些主体可以作为被投诉主体。
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定：行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：
（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章做出处罚。
《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
笔者认为，虽然招投标领域相关法律法规对哪些主体可以作为被投诉主体未明确规定，但有一点是毋庸置疑的，在招投标投诉活动中，被投诉人应该是与投诉人相对应的一方主体，是投诉人认为其“不符合法律、行政法规规定”、存在违法违规等行为，致使投诉人的利益受到损害的招投标活动的参与主体，诸如招标人、招标代理机构、其他投标人等参与招投标活动的相关主体。
依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第二项规定，投诉人的投诉如属实，经审查招标投标活动确实存在违法行为的，行政监督部门应依法对被投诉人做出行政处罚。结合《行政处罚法》第二条规定，行政处罚的相对人是公民、法人或者其他组织，且具备独立承担法律责任的能力。由此可见，招投标投诉活动中，被投诉主体应是能独立承担法律责任的公民、法人或者其他组织，如招标人、招标代理机构、其他投标人等参与招投标活动的相关主体。
二、评标委员会的性质
《中华人民共和国招标投标法》第三十七条规定：评标由招标人依法组建的评标委员会负责。
依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。
前款专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定；一般招标项目可以采取随机抽取方式，特殊招标项目可以由招标人直接确定。
《中华人民共和国招标投标法》第四十条规定：评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；设有标底的，应当参考标底。评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。
招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。
《评标委员会和评标办法暂行规定》第四十四条规定：向招标人提交书面评标报告和建议后，评标委员会即告解散。评标过程中使用的文件、表格以及其他资料应当立即归还招标人。
根据上述法律规定，评标委员会是由招标人依据法定条件和程序组建而成，其职责是依据招标文件规定的评标标准和方法，对投标人提交的投标文件系统地进行评审和比较，判定投标文件是否符合招标文件规定的各项评价标准以及是否实质性响应招标文件的要求，经评审符合招标文件资格要求的投标人推荐为中标候选人，以供招标人进行选择。换言之，若招标人没有授权评标委员会直接确定中标人，评标委员会的工作体现为两个方面：评审投标文件和推荐中标候选人，即业内所称的“评标”和“荐标”。“评标”和“荐标”完成后，评标委员会的工作就结束了，评标委员会亦即告解散。
由此可见，评标委员会是招标人依法组建，由评标委员会成员组成，受招标人委托对投标文件进行评审及推荐合格中标候选人的一种临时组织。
三、评标委员会能否作为被投诉主体？
根据前文所述，招投标投诉活动中的被投诉主体应是能独立承担法律责任的“公民、法人或者其他组织”，而评标委员会是招标人为解决专业问题而依法临时组建的组织。很明显，评标委员会不属于被投诉主体中“公民”“法人”的范畴。那么，评标委员会是否属于“其他组织”呢？
从立法本意来看，《行政处罚法》第二条中的“其他组织”，应为非法人组织。关于评标委员会是否属于非法人组织，应结合《民法典》的相关规定来看。
根据《民法典》第一百零二条第一款“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织”、第一百零三条“非法人组织应当依照法律的规定登记。设立非法人组织，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定”、第一百零四条“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定”的规定，非法人组织应同时具备以下特征：（1）有自己的名称、组织机构、场所，有独立的财产；（2）依法登记或批准；（3）能够以自己的名义从事民事活动；（4）该组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人一般承担无限责任。
实践中，评标委员会没有自己的组织机构、场所、独立财产，无须依法登记或批准，也不能以自己的名义从事民事活动，因而不是非法人组织。评标委员会受招标人委托，其权限仅限于“评标”和“荐标”，并不具有民事权利能力和民事行为能力，也不能承担民事责任、行政责任及刑事责任，其法律后果应由委托人招标人承担。因此，评标委员会不能作为被投诉主体，作为被投诉主体的资格不适格。
四、评标委员会成员能否作为被投诉主体？
评标委员会由评标委员会成员组成，但评标委员会的权利义务并不当然及于评标委员会成员。评标委员会不能作为被投诉主体，是否当然认为评标委员会成员亦不能作为被投诉主体？
《中华人民共和国招标投标法》第四十四条规定：评标委员会成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。
评标委员会成员不得私下接触投标人，不得收受投标人的财物或者其他好处。
《中华人民共和国招标投标法》第五十六条规定：评标委员会成员收受投标人的财物或者其他好处的，评标委员会成员或者参加评标的有关工作人员向他人透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况的，给予警告，没收收受的财物，可以并处三千元以上五万元以下的罚款，对有所列违法行为的评标委员会成员取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标的项目的评标；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《招标投标法实施条例》第七十一条规定：评标委员会成员有下列行为之一的，由有关行政监督部门责令改正；情节严重的，禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标的项目的评标；情节特别严重的，取消其担任评标委员会成员的资格：（一）应当回避而不回避；（二）擅离职守；（三）不按照招标文件规定的评标标准和方法评标；（四）私下接触投标人；（五）向招标人征询确定中标人的意向或者接受任何单位或者个人明示或者暗示提出的倾向或者排斥特定投标人的要求；（六）对依法应当否决的投标不提出否决意见；（七）暗示或者诱导投标人作出澄清、说明或者接受投标人主动提出的澄清、说明；（八）其他不客观、不公正履行职务的行为。
《评标委员会和评标方法暂行规定》第十三条规定：评标委员会成员应当客观、公正地履行职责，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。
评标委员会成员不得与任何投标人或者与招标结果有利害关系的人进行私下接触，不得收受投标人、中介人、其他利害关系人的财物或者其他好处，不得向招标人征询其确定中标人的意向，不得接受任何单位或者个人明示、暗示提出的倾向或者排斥特定投标人的要求，不得有其他不客观、不公正履行职务的行为。
从前文关于评标委员会性质的分析得知，评标委员会是招标人依法组建、受其委托负责对项目投标文件进行评审的临时组织。评标委员会在评标活动中权利的行使，是通过每个评标委员会成员的个人行为来实现。评标委员会对招标人负责，其法律责任也由招标人承担，这是评标委员会外部责任的承担。从内部责任的承担来看，评审结果责任的承担方式是由成员个人承担个人责任。《招标投标法》第五十六条、《招标投标法实施条例》第七十一条及《评标委员会和评标方法暂行规定》第十三条均规定了评标委员会成员的法律责任，即评标委员会成员“对所提出的评审意见承担个人责任”。
因此，评标委员会成员作为评标活动中重要的参与主体，应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。如存在违法行为的，将承担警告、没收非法财物、罚款、取消担任评标委员会成员资格的行政责任及刑事责任，其具备独立承担法律责任的能力，可以作为适格的被投诉主体。
五、如收到关于评标委员会作为投诉主体的投诉，招投标监督管理部门如何处理？
在实践中，如果有投标人将评标委员会作为被投诉主体而提出的投诉，招投标监督管理部门应如何处理？
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条规定：行政监督部门收到投诉书后，应当在三个工作日内进行审查，视情况分别做出以下处理决定：（一）不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人；（二）对符合投诉处理条件，但不属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉；对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为正式受理。
在前述分析的基础上，评标委员会不能作为被投诉的主体，故有关行政监督部门在收到关于评标委员会作为投诉主体的投诉时，应当根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条规定，对不符合投诉受理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由告知投诉人，如果已经受理应作出投诉处理决定予以驳回。
对于投诉人而言，如果认为评标委员会在评标过程中未按照招标文件确定的评标标准和方法进行评标、存在评审错误、未能客观公正履行职务等行为，使其权益受到损害的，应当向招标人提出异议。关于招标人收到异议后如何处理，法律未作明确规定。笔者认为，招标人可以参考《招标投标法实施条例释义》中对《招标投标法实施条例》第54条的解读“在中标候选人公示期间有关评标结果的异议成立的，招标人应当组织原评标委员会对有关的问题予以纠正，招标人无法组织原评标委员会予以纠正或者评标委员会无法自行予以纠正的，招标人应当报告行政监督部门，由有关行政监督部门依法作出处理”，由招标人组织原评标委员会对有关问题予以纠正。异议人如对招标人的回复不满意，应当将招标人作为被投诉主体向行政监督部门进行投诉较妥。
综上，招投标活动中涉及的环节众多，参与主体复杂，导致存在诸多的法律问题。本文围绕评标委员会能否作为被投诉主体这一核心问题进行了逐层剖析，力求为招投标监督管理部门在处理该类投诉时提供些许参考。
（作者单位：江苏君远律师事务所）
