经济开发区是我国改革开放的伟大创举，我国首批开发区的设立最早可以追溯到1984年，当时根据国家的统一部署和安排，有关部门在北京召开了“沿海部分城市座谈会”，并批转“沿海部分城市座谈会纪要”，决定进一步开放沿海14个港口城市，并在有条件的地方兴办经济技术开发区，实行经济特区的某些政策，也正是因为这一伟大创举，实现了我国近30年以来的经济腾飞。

此后，随着经济的进一步发展，各地开始迅速复制设立开发区的方法，不仅省、市政府设立开发区，很多区级的基层政府也开始设立开发区以进行投资建设，拉动经济。与此同时也不可避免的产生债务及有关纠纷。那么，随之而来产生一个问题，由此产生债务究竟是由开发区管委会来承担，还是由设立开发区的政府来承担？

要想更好地回答这个问题，本质上可以进一步归纳成一个法律命题，即：开发区管委会是否属于机关法人？是否能够独立的承担责任？

以上问题，在民商事法律及相关有拘束力的渊源中尚未作出明确规定，但最高人民法院在相关的行政诉讼判例中对开发区管委会是否具有行政主体资格，能否独立承担行政法责任曾做过相关论述。

最高人民法院在唐祯兴诉绥中县人民政府、辽宁省东戴河新区管理委员会行政强制措施并赔偿案，即（2015）行监字第96号行政裁定书的本院认为中写到：“关于二审判决是否遗漏责任主体问题。东戴河管委会的前身是绥中滨海经济区管理委员会，原为葫芦岛市政府的派出机构。2010年底，辽宁省政府决定绥中县实行省管县体制，并于2011年3月29日批准成立绥中高新技术产业开发区，由绥中县政府管理。2012年更名为“东戴河新区管理委员会”。参照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第六十八条第二款规定，省级人民政府批准成立的区公所、开发区管委会等县级人民政府的派出机关，具有独立的行政主体资格。东戴河管委会是经辽宁省人民政府批准成立的、隶属于绥中县政府的派出机关，依法应当具有独立的行政主体资格，对其以自身名义作出的行政行为，应当依法独立承担法律责任。但是，本案中，绥中县政府认可东戴河管委会及其综合执法局、公安局的强制搬移行为是受其委托所为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。绥中县政府委托东戴河管委会实施强制搬移，东戴河管委会不是本案适格被告，委托的绥中县政府是本案适格被告。

以上内容可以总结为一份裁判要旨，即经国务院或者省级人民政府批准成立的开发区管委会，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。换而言之，省级政府以下的市、区政府批准成立的开发区管委会并不具备行政主体资格，需要由设立其的该级政府承担法律责任。

该裁判主旨从行政法领域给了解决问题的一些参考思路，但回到最初的那个问题，究竟是由开发区管委会还是由设立该级政府来承担债务，还是要回到民商事法律中去寻找答案。

与本文问题有密切关系的规定是《民法典》九十七条：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”从该规定可以看出，想要成为机关法人独立承担民商事责任，只有两种可能，要么是有独立经费的机关，要么是承担行政职能的法定机构。否则该开发区管委会只能是分支机构，应适用于《民法典》七十四条规定：“分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。”即债权人可将设立开发区管委会的政府追加为被告，由其承担债务。

继续拆解《民法典》九十七条，首先来看“有独立经费的机关”问题。而这个问题又可以继续拆分为如何理解“有独立经费”与“机关”等两个问题。

一、如何理解“有独立经费”。

关于这一点，司法实践中有不同的理解与认定。

例如在江阴化工塑料厂与新疆维吾尔自治区人民政府、新疆维吾尔自治区水利厅等购销合同纠纷案中，最高人民法院在该案(2001)民二终字第70号民事判决书认为有独立的经费不仅是指有财政拨付的资金，而且机关还能够按照自己的意志对资金加以使用。新疆维吾尔自治区改水防病物资供应处尽管有由政府拨款的采购资金，但由于该供应处对该资金的使用没有决策的权利，因而其不具有法人资格。但在(1997)经终字第269号即广东省烟草公司潮安县公司庵埠经营部与汕头市人民政府等购销合同纠纷案，最高人民法院认为，汕头市打私办在财政局具有单独的预算经费，因而其具有独立经费，为机关法人。由于机关是否具有法人资格直接决定了该机关是否成为民事法律关系中的权利义务主体，并影响到该机关所从事的具体民事行为的效力，因而明确机关的法人主体资格是相对人与机关从事交易和主张权利的前提。即有独立的经费是指机关在财政部门具有独立的预算经费。

而此后，最高院在其官方编撰的《民法典理解与适用》一书中认为，“有独立经费”应解释为有独立的单位预算经费并给出了两点主要理由。其一，国家机关的经费主要来自预算拨款。对此，《预算法》第47条第2款明确规定：“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。”需要说明的是，2001年以前，不少国家机关的经费除了预算拨款以外，还有一定数额的收费和罚款资金可供支配，但2001年国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》之后，要求各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得坐收、坐支。随着近几年改革的深入推进，国家机关的经费支出已经基本上都纳入预算管理或财政专户管理。其二，单位预算经费是预算经费中最低层次的独立经费。目前，我国国家预算体系框架由四个层次组成：第一层次是国家预算，由中央和地方各级预算组成。第二层次是一级预算，由一级政府的各部门预算组成。第三层次是部门预算，由单位预算组成。比如财政部的部门预算，由该部机关预算及所属事业单位的预算构成。第四层次也就是最低一层为单位预算。比如财政部机关的预算、财政部国库支付中心的预算等。由于单位预算是整个预算体系最基本的独立构成部分，因此称得上“独立经费”的经费，最低限度也应当属于单位预算层次的经费。

由此看来，开发区有无独立的单位预算经费是认定其为机关法人重要的证据之一。而在实操中又去何处查询地方政府的预算经费？经检索，绝大多数的省市财政局网站通常会发布详细的财政预算信息，包括预算报告、执行情况和未来的预算计划，可以方便地查询。

二、如何理解“机关”。

这里的机关，与下文要提到的机构不同。依据相关法理，机关指的是国家机关，是指国家为实现其政治统治职能和管理职能而设立的国家机构的总称，包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，它们主要的活动经费都是由中央和地方各级财政负担。具体而言，国家机关主要包括：(1)县级以上各级中国共产党委员会及其所属各工作部门；(2)县级以上各级人民代表大会机关；(3)县级以上各级人民政府及其所属各工作部门；(4)县级以上各级政治协商会议机关；(5)县级以上各级人民法院、检察院机关；(6)县级以上各民主党派机关；(7)乡、镇中国共产党委员会和人民政府，以及街道办事处。

以上是对有独立经费的机关的分析。那么，《民法典》九十七条还提到的另一种机关法人“承担行政职能的法定机构”又该如何理解？

根据最高院观点，承担行政职能的法定机构，是指不属于行政机关序列，但又行使行政机关职能的社会组织，包括银保监会、证监会、社保机构等组织，它们与其他政府组织没有隶属关系，本身不是行政机构，但又行使一定的行政管理职能。行政职能也叫政府职能，是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反映。将承担行政职能的法定机构纳入机关法人，意味着承担行政职能的法定机构能够从事民事活动，成为民事活动中的平等民事主体，享有民事权利，承担民事义务，相对人可以与承担行政职能的法定机构从事交易，向其主张权利。

同时，依据全国人大法工委对民法典立法解读的观点，承担行政职能的法定机构主要包括部分依法举办的事业单位，如中国证券监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会等，依据证券法、商业银行法、保险法等法律的规定，对证券期货市场、金融、保险行业实施监督管理。这样的机构虽然性质为事业单位，但因其履行公共管理职能，因而具有机关法人资格。

行政许可法、行政处罚法等法律均规定了法律、行政法规授权的组织享有行政许可权、行政处罚权。如行政许可法规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。行政处罚法规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。相应而言，这些法定机构实施行政管理职能时如果违反了法律、行政法规的规定，行政相对人可以依据行政诉讼法的规定，对其提起行政诉讼。

需要指出的是，有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，即具有机关法人资格，不需要进行设立登记。机关法人履行法定职能所从事的活动包括两种：一种是公法意义的活动，如行政管理活动，另一种则是私法意义上的活动，即民事活动，如购买办公用品等。本条规定，机关法人从其成立之日起即具有法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。换言之，如果所从事的民事活动与该机关法人的履行职能不相符，就不具有合法性，是不被允许的，如机关法人不能从事经营性的活动等。

简而言之，所谓承担行政职能的法定机构首先它一定不是行政机关，如果开发区管委会本身就是行政机关或其派出机构，那么其一定不属于该项定义下的机构；其次，该类机构的职能必须来源于法定，如果简单理解，它们通常表现为是事业单位，最为常见的此类机构为银保监会、证监会、社保机构等。也就是说大多数的开发区管委会不太可能是此类承担行政职能的法定机构。

当然，在实操中还有另外一种更为简单的方法可以区分何为机关、何为机构。大多数的省市自治区政府均有机构编制委员会这一角色，而开发区管委会的设立需要通过机构编制委员会的审批并形成文件，该审批文件会对开发区管委会从属于哪一级政府、是机构还是机关、有无独立经费问题均会予以规定，通过调查此类机构编制委员会文件会简单快捷地解决本问题。

作者单位：盈科（南京）律师事务所