建设总承包即投、建、营一体化模式已成为我国基础设施建设的主流方式。然而，随着国内外经济环境、政策环境的不断变化，该模式下许多存量项目陷入困境及债务危机，对地方政府的基础设施公共投资带来负面影响。如何能帮助项目走出困境，化解债务危机？本文深入剖析了当前建设总承包项目所遭遇的困境成因，并提出了一系列切实可行的纾困与债务化解策略，旨在为行业健康发展贡献智慧。

一、建设总承包存量项目困境成因分析

（一）国内、国际整体经济大环境问题突出，经济下行，造成政府支付能力下降是当前建设总承包项目极端困难的根本原因。

建设总承包项目主要运用于基础设施和公共服务建设，债务人或付费方是地方政府和地方政府融资平台。近年来，地方政府财政收入锐减，抗击新冠疫情等支出剧增，债务风险突出，化债任务艰巨，地方政府支付能力下降，建设总承包项目资金源头出现严重问题，导致债权人建设总承包企业资金流枯竭，企业纾困和化债任务艰巨。

（二）建设总承包存量项目未按规定依法“处理”，项目申请预算资金和金融机构融资通道受阻。

国家对基础设施投资的重大政策调整，尤其是国家建立政府与社会合作（PPP）新机制，原来财政部关于政府和社会资本合作（PPP）相关文件规定全部废止。根据国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知》（国办函〔2023〕115号文）、《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》（国办函〔2023〕91号），要求“地方政府特别是省级政府切实扛起主体责任，组织辖内地区特别是基层市县全面摸清存量项目底数，进一步明确处理方向、要求和任务，逐一评估并分类制定妥善处理方案”。相关存量项目需要根据现有政策进行相应的评估、然后分类处理。政策的调整已经严重影响到了存量项目的融资、预算安排等资金来源通道。这些通道的障碍不消除，项目无法继续融资，没法获得预算安排。许多项目没有按照国家的政策规定进行评估、处理，导致建设总承包项目申请预算和金融机构融资通道受阻，现金流枯竭，企业纾困和化债任务艰巨。

（三）项目因涉嫌政府违规举债导致申请预算和融资的渠道受限或被切断。

国家对政府债务管理尤其是隐性债务管理的政策对建设总承包项目影响巨大。实践中，许多建设总承包项目通过对项目的非正常包装立项和实施，存在着严重的政府隐性债务风险。这些项目一旦被认定为违规举债，其资金预算申请和金融机构融资就会受到影响，陷入经营困境。目前，项目被认定为涉嫌违规举债的项目很多，这些问题如何解决，出路在哪里也是亟待解决的问题。

（四）建设总承包项目债务未能列入政府化债范围，未能通过政府化债政策有效化解债务。

地方政府债务问题已经引发中央高层的高度关注，国家出台了一揽子化债措施。这些措施跟建设总承包企业密切相关，是项目纾困和债务化解的重要机遇。但是，仍有许多存量项目未列入到化债范围，只能坐等机遇消失。

（五）建设总承包项目未能按合同约定及时进入运营不能申请财政预算资金。

许多建设总承包项目建设任务已经完成，应当按照合同的约定进入运营，并按运营成果进行付费，或者已经有部分项目建设完成，按照协议约定应当分批进入运营，按照运营成果进行付费。但是政府就是不批准进入运营，不按运营成果进行付费。企业一方面拿不到付费，另一方面还需要对基础设施进行维护，导致企业资金链断裂，企业经营困难。

（六）建设总承包项目未能按照约定进行绩效考核，影响付费。

建设总承包项目通常是按效付费，政府方不按照约定进行考核，导致付费的考核依据不足，或者企业不重视绩效考核，影响考核结果，影响政府付费，导致项目经营困难。

（七）超支建设管理费严重，不能得到有效解决。

由于抗击新冠疫情及国家PPP政策的重大调整等原因，导致项目的建设管理费超支严重，这些超支的项目建设管理费成为建设总承包企业及项目公司的沉重负担，挤压了项目的利润空间，也造成了项目经营困难。

（八）项目实施实际与项目合同出现了重大偏差，付费依据出现重大争议。争议未能及时解决，影响政府付费。

建设总承包项目实施过程中出现了与合同约定不一致的情况，如有些桥梁建成了，但是断头路不能通车，合同没有约定这种情况下的运营付费，申请政府付费缺乏依据，但是项目仍需要必不可少的管护成本支出，影响项目收益，造成项目经营困难。

（九）分包协议“背靠背”付款条款失灵，导致项目现金流“入不敷出”。

很多建设总承包项目分包协议中约定了“背靠背”付款条款，过去许多建设总承包项目依赖这样的付费条款，资金使用游刃有余。但是，在《最高人民法院关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复》自2024年8月27日起施行后，这种条款被认定无效。项目企业得不到上游回款，却要足额支付下游回款，导致项目资金入不敷出，形成建设总承包项目债务的“堰塞湖”。

（十）在当前形势下，由于经济下行和政府收入锐减，政府支付能力的下降，导致建设总投资项目政府违约特别多，起诉政府又顾虑打不赢官司。政府失信不履行合同，项目公司顾虑“民告官”官司不好打，项目问题迟迟得不到根本解决，使企业陷入深深的困境和债务泥潭。

二、实现建设总承包项目纾困及债务化解的几种有效措施

（一）做好存量建设总投资项目的评估及分类处理，解决项目“合法性待定状态问题”，打通项目预算申请和金融机构融资通道的“断头路”。

按照国家发展改革委、财政部《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》要求“地方政府特别是省级政府切实扛起主体责任，组织辖内地区特别是基层市县全面摸清存量项目底数，进一步明确处理方向、要求和任务，逐一评估并分类制定妥善处理方案”，评估并分类制定妥善处理方案是对所有存量PPP项目的要求，只有按照政策的要求进行评估分类并进行处理才符合规定，才能进一步实施，才能申请预算资金和金融机构融资。所以，我们必须配合政府做好该项工作。编制存量PPP项目评估及处理方案的过程也是项目公司与政府实施机构谈判磋商的过程。对存量项目评估和处理要编制《存量PPP项目评估处理方案》。方案的内容一般包括：存量项目的处理方案不编制的依据、存量项目的处理方案主要内容、存量项目处理方案的编制原则、存量项目的处理方案的报批及法律效力、存量项目的处理方案与项目补充协议等。方案应聘请专业的咨询机构和PPP专家组织编写，组织专家和职能部门进行专家评审，并经政府批准实施。最后根据政府批准的项目评估处理方案起草相关的补充协议，签订补充协议后组织实施。通过以上工作，项目的合法性的待定状态问题就得以解决，项目的各种问题也得以解决。项目就可以按照处理方案实施、并取得政府财政预算资金及金融机构的资金支持。彻底打通项目预算申请和金融机构融资通道的“断头路”。

（二）按照合同及法律的规定项目由建设期及时转入运营期。

PPP项目由建设转运营具有重要意义。因为，建设总承包项目是按运营效果付费，进入运营意味着项目的回报开始，也是对建设期成果的总结、肯定。进入运营项目发生的新的费用应计入运营费用，不再计入建设总投资。建设总投资项目由建设期转入运营期一般应根据合同约定的条件。合同约定的条件成就，项目应及时地转入运营阶段。转入运营的方式有自动转运营、经项目实施机构批准转运营等方式。建设转运营项目公司要制定运营方案和运营手册，运营方案一般应经过专家评审，并经政府批准后实施。有的项目，由于项目约定的条件因各种客观原因短时间内不能成就，如项目存在先天的不足，合同约定的进入运营条件不能成就，或建设手续缺失，短时间不能办理完毕，但事实上项目已经在使用并发挥作用。项目公司应当与政府及时经过磋商调整项目转运营条件要求，实事求是地进入运营管理。至于政府方故意阻挠项目进入运营，以此来拖延付费的情况，要及时地通过信访、控告直至行政诉讼等方式实现。

（三）认真做好项目的绩效考核工作。

建设总承包项目不同于一般的建设工程项目，其回报机制是按效付费。项目的绩效考核结果，是建设总承包项目付费的依据。所以，项目绩效考核不仅是对项目管理的重要手段，也是关乎项目公司收益的重要工作，需予以高度重视，认真做好绩效评价工作。

为做好绩效评价工作，项目实施机构要编制项目绩效评价方案，绩效评价编制的依据是财政部关于PPP项目绩效评价管理的规定，以及PPP合同约定的绩效评价指标体系。绩效评价方案应经过专家评审，并经同级财政部门批准实施。

绩效评价分建设期绩效评价、运营期年度绩效评价、中期项目评估、项目后评价等。绩效评价一般应聘请专业咨询机构组织实施，并聘请相关专家进行评价。对于项目公司，一定要准备好相关的评价相关资料和手续，对项目管理现场要认真检查，发现问题认真整改，同时要做好项目运营情况汇报工作。对评价过程中专家及职能部门发现的问题要及时整改，并把整改结果书面反馈至项目实施机构。

（四）做好项目运营费用和建设管理费用的据实调整工作。

PPP合同一般对项目的建设管理费和运营费用都有明确的约定，正常状态下应当按照合同的约定进行取费。但是，由于近几年抗击新冠疫情等自然灾害造成的管理费超支，以及国家PPP相关政策调整导致的建设管理费超支，都由企业负担是不公平的，根据风险分配的原则应当由政府合理承担。所以，项目公司应当及时地提出索赔申请，通过谈判等手段予以合理解决。

项目的运营费用也存在需要据实调整的问题。如有的项目建设完成了，但是不具备运营的客观条件，项目仍需要必要的管护等支出。这种情形下，原来合同约定的养护报价就没法再适用，必须通过重新核定，签订补充协议来完成付费。企业应与政府结合对项目的管护范围予以确定，重新提出管护费用报价，经过财政评审等必要程序予以确定新的报价。

（五）巧用政府债务置换工具为项目纾困、化债。

政府化债的措施主要有债务置换、展期与降息、降低融资成本、推动城投公司市场化转型、财政与金融协同化债等手段。许多建设总投资项目属于政府债务或融资平台债务，企业应主动与地方政府结合，根据项目实际情况和债务分类，采用适合项目特点的相关政策工具化解项目债务。

债务置换指通过发行地方政府债券置换高成本的隐性债务，降低利息负担。例如，2024年11月全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额，分三年（2024-2026年）实施，每年2万亿元，用于置换存量隐性债务。从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化解隐性债务，累计4万亿元。

展期与降息是通过债务重组，延长还款期限，缓解短期偿债压力。例如，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，不受2028年清零目标影响。

降低融资成本指地方政府债券利率普遍低于隐性债务利率，置换后可大幅降低利息支出。

推动城投公司市场化转型可以减少对政府信用的依赖，增强自身造血能力。

财政与金融协同化债指鼓励银行等金融机构参与债务展期、降息，如《关于严肃化债纪律 做好金融支持融资平台债务风险化解的通知》要求金融机构配合化债。2024年发行特别国债补充国有大型银行资本，增强其支持地方债务化解的能力。

（六）对于政府方或融资平台恶意违约拖欠的建设总承包项目要及时提起诉讼。

诉讼是建设总投资的项目的最后保障，对于政府方恶意违约及拖欠的项目，如果不及时提起诉讼，只能是问题越来越复杂，甚至把项目拖黄，把企业拖垮。最高人民法院在行政协议司法解释中把PPP争议列为行政诉讼范畴，我们应当及时提起行政诉讼。为了降低地方政府对案件的干预，我们可以依据项目实施机构签订PPP合同属于县级以上人民政府授权签订的事实列县级以上人民政府为被告，向中级人民法院提起诉讼。

最后应当指出的是：建设总承包项目的纾困和化债与其他项目有本质的不同，最本质的区别就是建设总投资项目通常是基础设施类项目，具有强烈的公共性，债务也具有严格的公共债务性质，必须严格按照国家公共债务管理的规定化解债务。鉴于地方政府在基础设施投资领域的主导地位，项目纾困和债务化解必须与地方政府高度结合。否则，很难取得实效。同时，建设总投资项目企业纾困和债务化解不仅是企业的任务，也是地方政府债务化解的重要任务。根本目的上，企业与地方政府殊途同归。当前建设总投资项目所面临的问题是特殊经济环境和政策转型时期的特殊问题。地方政府和各级领导应站在历史的高度，以法律规则为依据，运用智慧性与创造性帮助企业解决问题。

（作者单位：上海市建纬（郑州）律师事务所）