编者按：近日，在北京召开的2026城市更新投融资发展合作论坛上，国家政策专家、大型国有金融机构专家、央企投融资专家、金融机构及成功案例操盘专家，直面城市更新投融资的核心难题，从政策、资本、模式等多个维度共同探索了可落地、可持续的解决方案。本期选取其中的城市更新发展规划与融资规划分论坛、城市系统更新与政策法规创新分论坛家嘉宾发言，为行业从业者提供参考。
近日，在2026城市更新投融资发展合作论坛分论坛之城市系统更新与政策法规创新论坛上，7位嘉宾围绕城市更新系统构建、法治保障、规划实施、投融资创新、产业与价值重塑展开论述。
城市更新中的法治思维与法治方式
杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会原主任何明俊指出，城市更新已从零散改造升级为国家层面的长期可持续行动，核心矛盾在于政府、企业、居民三方利益分配与多元产权协调。若缺乏清晰利益分配规则易陷入低效的多元博弈。他强调必须以法治思维与法治方式作为判断是非和处理利益关系的准绳，将矛盾化解在源头、矛盾化解在现场、化解在事前，实现“无诉”状态。即使是行政裁量也应当立足于公平正义，进行方法的创新，然后采用立法固化。法律是约束政府行政行为、限制权利人机会主义、夯实市场化运作的基础性制度。结合杭州实践，他提出引入选址论证报告制度，提前研判容积率、交通、环境、日照等可能产生的影响，避免后期纠纷。通过试点案例，将成熟经验固化为地方性法规，明确土地发展权、相邻关系补偿等关键问题。针对老旧小区城市更新，需以党建引领提升居民协商组织化程度，用民主协商破解共同产权决策难题，将公平、效率、正义嵌入更新全流程，实现政府投入可持续、居民有获得感、企业有盈利空间的良性循环。
城市更新规划实施体系中的投融资考量
中国城市规划设计研究院城市更新研究分院院长范嗣斌认为，当前城市更新面临政策适配不足、资金短缺两大核心瓶颈，规划实施必须从传统管控转向面向实施、需求导向、多元参与、资金组合的新模式。城市更新“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系中，专项规划侧重统筹项目库与资金盘子，对接中央及地方资金；片区策划强调资源潜力挖掘与经济测算，推动运营前置，将公益与商业项目统筹实现综合平衡；项目实施方案需细化成本、收益与运营模式，明确多元主体责权利。他提出不能过度依赖政府资金，应以片区统筹为重要载体，用中央预算内资金、专项债等撬动社会资本与金融机构投入，形成更新的可持续闭环。结合无锡、苏州等地实践，他指出存量时代需摆脱增量扩张逻辑，以满足不同人群需求为核心，调动政府、市场、居民多方参与，通过规划赋能实现资产增值与长效运营，让城市更新真正具备内生发展动力。
北京城市更新示范项目实践与政策创新
北京市城市规划设计研究院城市更新规划所所长王崇烈介绍，北京自2021年起对405个城市更新示范项目实施动态跟踪，逐步建立起城市更新项目“遴选—跟踪—评估”全流程管理机制，并围绕六大更新类型形成一批可复制、可推广的实践经验：历史文化街区更新由“共生院落”向“共生街区”延伸，实现院落串联、资源整合与片区活化；老旧小区改造与危旧楼房改建，推动产权单位、居民等多元主体共建共担，探索片区化统筹与装配式建造等高效实施模式；产业类更新坚持绿色低碳导向与业态创新，积极引入社会资本，推动“工改工”回归实体产业、“工改居住”补齐民生短板；公共服务设施与公共空间推进功能转换与复合利用，采用社会资本参与、微利可持续的运营模式。王崇烈表示，目前北京已完成城市更新制度体系顶层设计，进入加快项目落地见效、强化政策协同衔接、优化审批实施路径的关键阶段，相关实践为全国城市更新工作提供了重要经验与示范借鉴。
城市更新多元融资模式
国信国际工程咨询集团股份有限公司、国信研究院副院长陈亮在报告中梳理了城市更新“985”全维度融资体系，为资金落地提供清晰框架。“9”大资金来源涵盖中央预算内资金、超长期国债、地方专项债、REITs、政策性金融工具、城市更新基金等，明确公益类项目依托财政资金，有收益项目以专项债与市场化融资为主。“8”大政策方向聚焦老旧小区、工业区、城市生态、功能完善等，新增工业遗产保护、地下管网等重点支持领域。“5”维评估标尺（必要性、统筹性、系统性、可行性、一致性）重点考核安全底线、资金平衡、“软建设”（制度创新与可持续机制）。他指出，“十五五”城市更新是近20万亿元蓝海市场，但地方财政承压、专项债受隐债与额度限制，REITs扩容后仍集中于东部优质资产。因此需转变思路，从单个项目申报转向系统打包策划，从房产驱动转向公共服务补短板，以规划牵引资金落地，构建投融建管退全过程闭环，提升资金使用效率与项目成功率。
城市更新“资金工具箱”
财达证券股份有限公司债券融资部董事总经理罗强从实操层面解读城市更新核心资金工具，提出“专项债+城投平台+资产证券化”耦合模式。专项债是当前主力资金，城市更新与新型城镇化占比25%—30%，核心要求收益自平衡，需规避房地产与纯商业等负面清单。城投平台要在城市更新中角色升维，从融资端走向运营端。资产证券化中，公募REITs门槛高，机构间REITs（私募REITs）是重大机遇，具有审核周期短、可适度加杠杆等优势，适配商业物业、产业园区、基础设施等大量更新资产。他阐述了资金周期匹配思路：专项债支撑项目前期，城投平台保障中期建设，证券化实现后期盘活与退出。
以现代化产业体系引领城市系统更新
中央财经大学国家财经战略研究院区域政策与规划研究中心主任李姗姗从经济学视角破解城市更新资金困境，认为传统土地财政衰减、信贷模式失效，本质是价值创造不足与资本链接断裂。她提出核心转变：城市更新需从片区项目运营升级为不动产资本服务，突破不动产地理限制，将存量资产接入区域及全球资本网络，实现从在地经营到跨域价值管理，将对空间的可持续使用与对资产的可持续组织结合起来。由最基础的不动产信息中介服务到不动产经纪与法律服务，再到独立估值、资产管理，最终实现不动产与资本市场对接，通过资产价值跃升实现我国不动产高端服务短板。她提出，当前的城市更新投资需要权衡基于政府目标的项目生成和基于市场目标的资本选择。实现不动产价值链升级需要从税收优惠、财政补贴等基于生产要素的产业政策转向规则构建、标准统一与公平竞争的制度构建，推动房地产行业从传统开发向高端现代服务业转型，为城市更新提供长期资本支撑。
高质量城市更新：构建贯通投资于物与投资于人的新模式
中央财经大学城市管理系主任王伟提出，城市更新的本质是存量资产的系统性再投资与全生命周期管理，核心是必须打通「来钱、花钱、赚钱、分钱」的全链条资金闭环，平衡好政策合规、民生保障、投资回报三大核心目标。
他强调，必须贯通投资于物（空间载体与基础设施提质）与投资于人（公共服务供给、就业能力赋能、社区治理升级）两大维度，坚持以人定投、以需定策，按城区——片区——社区三级尺度，差异化配置资源、针对性设计回报机制。在此基础上，创新提出股权型城市更新模式，核心是从传统短期债权思维转向长期价值股权思维，通过前置界定多元主体的权利、责任与利益边界，推动居民从更新项目的被动参与者，转为主动持股的共建主体，真正实现共建共治共享。
他据此构建了「七级宝塔」全流程实施框架，依次为：股权理念→制度规则→资产确权→组织架构→股权资本→运营增值→收益分配。
他认为，新时代的城市更新是一套融合了政策体系、治理体系、资产体系的复合型系统性工程，亟需我们构建起一套能够预判中国城市未来十年空间发展格局、资产价值演化趋势的核心分析框架。高质量城市更新需以新质生产力为核心支撑，实现空间载体价值提升与人的全面发展价值的有机统一，推动规划设计机构、金融机构、专业运营主体、属地居民等多元主体形成合力，共同探索中国式现代化的城市更新新路径。这意味着，城市更新将彻底告别传统单一的工程建设视角，全面转向「资产运营与全生命周期管理」的核心逻辑。 （首席记者 吴真平）
