日前，住建部和国家发展改革委联合发出《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿），这是继2017年底发布首次征求意见稿之后的第二次征求意见（以下简称一稿和二稿）。最大的不同在于，2017版是住建部独立发文，而2019版是与发改委联合发文，与《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》的做法似曾相识，住建部先发文后发改委再参与进来二次征求意见。历史证明，有发改委出面，在一些原则问题必然会提升高度。
如果说全过程工程咨询因为业务分为两段，前段是发改委的领地，所以发改委的参与名正言顺，那么工程总承包管理为什么发改委需要参与呢？这也许正是二次征求意见的初衷。原因是5月5日国务院发布的《政府投资条例》提出项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计报投资主管部门或者其他有关部门审批。大幅提高了概算约束力，核定的投资概算是控制项目总投资的依据。为此二稿首先赋予了投资主管部门权力：“住房和城乡建设主管部门实施指导和监督，投资主管部门履行相应监督管理职责。”
此外，二稿中还有不少的变化，最关键的有以下几个方面。
初步设计单位不能做总包
在一稿中规定“招标人公开发包前完成的可行性研究报告、勘察设计文件的，发包前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。”而二稿中则直接规定“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，不得成为该项目的工程总承包单位。”
为什么要限制前期咨询单位参与后期工程总包的竞争？一种原因应该是从投标的公平性角度考虑，再一条原因可能是：如果做估算和概算单位可以作为总包，有可能企业会从自身利益出发，做高概算，不利于投资控制。编制估算、概算的设计单位，是业主方天然的专业工程顾问，如果其变身为总包，业主方-设计顾问方-承包商“铁三角”关系即被破坏、失稳，不利于维护业主利益以及政府投资的控制。如果还有其他原因，那就是利益关系。
这个变化对工程设计单位十分不利，也遭到了强烈的反对。事实上这与当下提倡的“全过程、全生命周期”的原则不符。按照新近出台的《关于推进全过程工程咨询服务的指导意见》，将工程咨询分为两大阶段，前期投资决策阶段和后期工程建设阶段，实际中初步设计是划分到后一个阶段的，在这里被划到了前一个阶段，而且被限制不允许参与后一个阶段，似乎有点匪夷所思。
初步设计完成后总包发包
一稿中提出在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后均可进行工程总承包项目发包。二稿对企业和政府投资项目区别对待，企业投资项目在核准或备案后，政府投资项目原则上在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。
这个发包阶段等于限定了EPC工程总承包这种“以设计为龙头的总承包中”的“设计”是指“施工图设计”，对于施工总包企业来讲是非常大的利好，在与设计企业的竞争中，争取到了工程总承包的大部分话语权。
理论上或者说国际上一般工程报价以招标图即施工图为依据，《政府投资条例》大幅提高了概算约束力，作为招标控制价，但是初步设计不具有准确的计价性，因此总包单位投标报价基本会以公布的概算为基准略向下浮动。招标图的深度如果达到技术设计（约相当于过去的扩大初步设计），且包括技术规格书、工程量清单等，则具备了应有的可计价性、可竞争性，从而通过竞争报价维护业主方利益。而最近几年EPC项目合同价格多为“费率下浮”，造成政府业主方对投资控制的很大难度。
装配式建筑采用总包模式建设
一稿中提到“采用建筑信息模型技术的项目应当积极采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方式。但二稿中只留下了装配式项目，取消了建筑信息模型技术的项目。也就是说原来住建部希望通过总承包模式顺便推一把装配式建筑和BIM信息技术，但BIM技术最后未能上位，也许是时机还不成熟？
不排除设计事务所做总包
对于哪些公司可以作为工程总承包单位，一稿中提到工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（仅具有建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质，在二稿中去掉了括号，是否意味着建筑工程设计事务所也可以做总包？
根据2017年11月底发布的新版《建筑工程设计事务所资质标准》，设计事务所可以承接所有等级的各类建筑工程项目方案设计、初步设计及施工图设计中的相关专业设计与技术服务，可以对建筑工程项目的设计实行总包，可以理解为作为设计总包的事务所可以视作具有工程总承包所需要的工程设计资质。
并未要求固定总价合同
在总包合同价格形式方面，一稿提出“宜采用固定总价合同。除合同约定的变更调整部分外，合同固定价格一般不予调整。除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。”而二稿中则区分了企业投资和政府投资，“企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应合理确定合同价格形式。”“总价”和“固定总价”用词的内涵相比应该是更宽松，而政府投资项目却没有规定。理论上说为了更好地进行投资控制，政府投资项目应该有更严格的合同条件。
此外二稿中去掉了“建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据”。对于这一点，一种可能解释为由于中国建筑业协会联合26家地方建筑业协会向全国人大常委会申请对规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查后，法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，要求对有关条款进行清理纠正，因此没有必要再提，虽然在现实中以审计结果为依据的案例比比皆是。
不过也有另一种可能性，即《政府投资条例》强调概算的严肃性。概算必然是审计的重点，而初步设计后招标又不具有市场报价属性，那么结算以审计为依据则名正言顺。
促进设计与施工深度融合
一稿中提出如果是设计单位作为总包，要把全部施工业务分包给施工单位，而如果是施工单位作为总包，应当将全部设计业务分包给设计单位。二稿中则“鼓励具有相应资质的工程总承包单位自行实施施工图设计和施工，促进设计与施工深度融合”。
这一点与2018年7月住建部《关于同意上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函》有了呼应，不过，“鼓励具有相应资质的工程总承包单位自行实施施工图设计和施工”，可以理解为鼓励设计单位自行完成施工、施工企业也可以自行完成施工图设计。当时复函文件中并未对“施工图”的内涵做出具体界定，从这个文件中也许可以明确：是“施工图”而并非深化图。
从表面来看，设计单位和施工单位具有同等业务延伸的权力，即设计单位可以向下向施工延伸，而施工企业也可以向上向设计延伸，确实有利于设计与施工的融合，但由于资质门槛存在，所谓融合可能的结果就是相互并购，也许这正是政策导向。
是否允许联合体未明示
工程总承包是否可以联合体的形式承接，两稿中都未有提到。因为在现实中联合体的方式并不少，而联合体形式能否存在对设计企业非常重要。
国务院19号文《关于促进建筑业持续健康发展的意见》下发之后，以工程总承包模式发包的项目明显增多，设计和施工总包企业都为此未雨绸缪，跃跃欲试，尤其是设计企业甚至将此提升到了发展战略的高度。在实际操作中设计单位中标的多是以联合体的方式，即与知名承包商联合作为总承包方，或者直接分包（转包）收取管理费。关于联合体，两个征求意见稿都没有明确提，但是在各地制定的文件中做法各不同，最早见于2003年《住建部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中明确，勘察、设计、施工可以组成联合体实施总包，而近两年各地方制定的实施意见中有两种完全不同的观点，比如湖北、天津明确设计、施工甚至材料、设备等均可形成联合体，而吉林则只允许设计或施工中的一家，不允许联合体。但是都允许分包，不过事实上分包和转包很难界定。总之，二稿对联合体未做出明确规定，也给工程总承包的进一步实践形成一定的不确定性。
结论：施工总包企业占据上风
此次征求意见稿对设计企业不利，据悉设计大院将联合上书。通过以上分析，可以得出初步的结论是设计方案能力强的企业也许在工程总承包竞争中不占优势，而施工总包企业出施工图将全面落地。总体而言，再次印证了记者曾在《施工图设计背后的博弈》一文中的观点，在EPC主权之争的战场上，设计单位略输一筹，施工总包企业会大概率胜出。
