政府投资项目中，项目业主常与投资人约定进行财政评审，并以评审金额作为确定项目投资总额、工程结算金额等款项的依据，但因财政评审由财政部门主导进行，投资人对财政评审结论提出质疑的情形时有发生。此时，是否会因《施工合同司法解释（二）》第13条导致投资人不能再否定财政评审结论并申请鉴定，是定纷止争的关键问题，也是本文重点分析的对象。

财政评审的性质及效力

（一）财政评审的性质。根据《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号）第2条第1款，财政投资评审（即本文“财政评审”）是财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金、财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效的制度。因此，财政评审是财政性资金投资项目中，财政部门对项目资金使用情况进行行政监督、行使财政职能的行政行为。

（二）财政评审的效力。作为行政行为，财政评审的效力首先表现在行政层面。根据《财政投资评审管理规定》第6条第7项、第7条第5项、第9条第4项、第12条，财政部门对评审意见的批复和处理决定，是调整项目预算、掌握项目建设资金拨付进度、办理工程价款结算、竣工财务决算等事项的依据之一；送审单位（即项目业主）应当根据该批复和处理决定执行和整改；送审单位拒不配合或阻挠财政评审工作的，财政部门有权暂缓下达项目财政性资金预算或暂停拨付财政性资金。

除此之外，财政评审的效力还可能表现在对投资人的约束力——即财政评审的民事效力。对此，我们认为财政评审原则上并不约束投资人，除非当事人达成了认可并愿受财政评审结论约束的特别合意。

第一，根据《审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（[2008]民一他字第4号），最高法院明确表示“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”

第二，根据2011年《全国民事审判工作会议纪要》第4条第1项，最高法院认为：“依法有效地建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。”

第三，江苏高院、广东高院、四川高院等发布的指导意见均明确指出，财政评审结论原则上不作为工程结算依据，但当事人在合同中明确约定以财政评审结论作为结算依据的除外。

第四，在长春工业大学与吉林建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷抗诉案中，最高法院认为：财政部门的审查结论只是其行使国家财政资金监督管理职能的依据，不是当事人结算的法定依据，工程价款的结算应依当事人间合法约定而确定；在（2016）辽02民终1302号案件中，法院认为：政府财政审核部门出具的工程相关经费的审定表是政府相关部门对政府工程建设单位基本建设资金的监督管理，不影响双方当事人之间的合同效力以及履行；在某大学与深圳市某公司关于建设工程合同纠纷案中，广州仲裁委员会认为：财政部门的评定审核结果不能直接作为工程的结算依据，但双方以明确的意思表示（合同明确约定或合同虽无约定但双方事后确认）同意财政评审结果作为结算依据的除外。

第五，基于财政评审与审计在性质、形式、作用等方面的实质相似性，类推适用与审计报告民事效力相关的司法解释、全国人大法工委文件，可以得出同样的结论：

首先，根据《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》，最高法院认为“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

其次，根据全国人大法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》，“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”

因此，根据上述司法解释、会议纪要、高院的指导意见、案例及全国人大法工委文件，我们认为财政评审原则上不具有民事效力，不约束送审单位（即项目业主）以外的民事主体（包括政府投资项目中的投资人）。仅在当事人明确约定以财政评审结论为结算依据时，才能将财政评审结论作为确定项目投资总额、工程结算金额等款项的依据。（未完待续）